Essay De privatisering van de werkloosheid

Wachten op ideeën

Elke maand komen er in Nederland twaalfduizend werklozen bij. Desondanks blijft de regering op haar handen zitten. Koos Werkeloos moet maar voor zichzelf zorgen. Onacceptabel. En in strijd met de grondwet.

Medium werkeloos80s

Op 12 november 2009, toen duidelijk werd dat de kredietcrisis die in 2007 in Amerika was uitgebroken ook de Europese economieën in haar val meesleepte, mocht ik voor een zaal vol medewerkers van gemeenten en sociale diensten mijn licht laten schijnen over de gevolgen van de crisis voor de Nederlandse arbeidsmarkt. Ik schetste een toekomstscenario waarin de werkloosheid zou oplopen tot een miljoen personen in 2012 (twaalf procent van de beroepsbevolking) en pas na 2020 weer zou dalen naar het niveau van voor de crisis. Er ging een lichte schok door de zaal, want mijn sombere perspectief stond haaks op de conclusies van de commissie-Bakker die anderhalf jaar eerder juist had gewaarschuwd voor een dreigend tekort aan arbeidskrachten. Niet een tekort aan banen, maar een tekort aan mensen was de grote uitdaging voor de toekomst. Deze diagnose van Bakker had alom bijval van politici, werkgevers en vakbonden gekregen, en nu was het maar de vraag of die toekomst van structurele personeelsschaarste nog wel nabij was.

In de loop van 2010 werd duidelijk dat ik te pessimistisch was geweest. Hoewel de economie nog amper herstelde, liep de werkloosheid veel minder sterk op dan ik had voorspeld: van 290.000 (3,7 procent van de beroepsbevolking) in oktober 2008 naar 450.000 (5,8 procent) in februari 2010 – en daarna begon ze al weer te dalen. De Nederlandse arbeidsmarkt leek de crisis wonderwel te doorstaan. Dankzij overheidsmaatregelen, zoals de deeltijd-WW, de buffer van de zelfstandigen zonder personeel, de voortgaande groei van de werkgelegenheid in de zorgsector, de flexibele schil met uitzendkrachten van veel bedrijven en de verwachting dat er na de crisis een tekort aan arbeidskrachten zou ontstaan, vertoonde de arbeidsmarkt een opmerkelijke veerkracht.

Een jaar later bleek dit optimisme echter voorbarig. Het aarzelende economische herstel zette niet door en medio 2011 begon de werkloosheid verder te stijgen. En niet te weinig ook. De afgelopen twee jaar kwamen er gemiddeld twaalfduizend werklozen per maand bij. Dit betekent dat iedere dag zo’n vierhonderd mensen extra zonder werk komen te zitten. In juli van dit jaar was de werkloosheid al opgelopen tot net onder de 700.000, oftewel 8,7 procent. Het depressiescenario dat ik in 2009 schetste, lijkt vier jaar later alsnog werkelijkheid te worden. En het eind is nog niet in zicht. Voor volgend jaar verwacht het Centraal Planbureau slechts een zeer bescheiden economische groei en een werkloosheid die oploopt tot boven de negen procent.

Juist de factoren die aanvankelijk het oplopen van de werkloosheid afremden, keren zich nu tegen ons. De deeltijd-WW werd na een jaar al weer afgeschaft. Ze was immers alleen bedoeld om de onverwacht harde schok van 2009 op te vangen. Veel zzp’ers die aanvankelijk met hun spaarcentjes de terugval in opdrachten wisten op te vangen, staat het water inmiddels tot aan de lippen. Ze schrijven zich alsnog als werkloze in om een beroep op de bijstand te kunnen doen. Het afgelopen jaar is de groei van het aantal zzp’ers dan ook gestokt. Bedrijven die aanvankelijk overtollige vakkrachten in dienst hielden om te voorkomen dat zij na de crisis bij de concurrent zouden gaan werken, moeten nu toch hun trouwe vaste krachten ontslaan. In de publieke sector zijn de gevolgen van de bezuinigingen ook zichtbaar in de personeelsomvang. Tussen het tweede kwartaal van 2010 en het tweede kwartaal van 2013 nam het aantal banen bij de overheid en in het onderwijs met 57.000 af. Zelfs in de zorg is het aantal banen in het afgelopen jaar licht gekrompen.

Hoewel het cbs ons iedere maand weer informeert over het verder oplopen van de werkloosheid hebben deze telkens weer tegenvallende cijfers tot nog toe weinig beroering teweeggebracht. In historisch perspectief is de huidige werkloosheid het best te vergelijken met die van de jaren tachtig. Ook toen maakte Nederland een diepe en langdurige economische crisis door en liep de werkloosheid op tot een naoorlogs record. In 1983 en 1984 lag ze zelfs boven de tien procent. De hoge werkloosheid riep veel maatschappelijke onrust op, die nog werd versterkt doordat het eerste kabinet-Lubbers (1982-1986) een fors bezuinigingspakket doorvoerde, dat vooral de uitkeringsontvangers trof. Zo werden in 1984 alle sociale uitkeringen met drie procent verlaagd en in de jaren daarna bevroren. Een omvangrijke uitkeringsgerechtigdenbeweging met lokale en landelijke comités van werklozen, arbeidsongeschikten en bijstandsmoeders ontstond. De vakbonden gingen de straat op om te demonstreren voor arbeidstijdverkorting. Zij zagen het eerlijker verdelen van het beschikbare werk als enige mogelijkheid om de werkloosheid te bestrijden en kregen daarbij steun van progressieve politieke partijen. Uiteindelijk wisten zij ook de werkgevers over de streep te krijgen in het befaamde Akkoord van Wassenaar, waarover toenmalig fnv-leider Wim Kok en werkgeversvoorman Chris van Veen het in november 1982 in de woning van laatstgenoemde in Wassenaar eens werden.

Bijna niemand verwachtte dat de werkgelegenheid vanzelf weer zou herstellen als de economie zou aantrekken. Velen meenden zelfs dat we moesten leren te leven met een permanent hoge werkloosheid. Sommigen gaven daar een positieve draai aan. Zij verzetten zich tegen het heersende arbeidsethos en pleitten voor een arbeidsloos basisinkomen. Zo zouden ook de werklozen volwaardig kunnen deelnemen aan de samenleving, zonder erop aangekeken te worden dat zij geen baan hadden. Initiatiefnemer Bingel van de Bond tegen het Arbeidsethos wist het krachtig uit te drukken: ‘We hebben een pracht van een werkloosheid.’ Onderzoek van onder anderen Kees Schuyt en Godfried Engbersen wees echter uit dat maar een kleine groep werklozen voor een alternatieve leefwijze had gekozen. De meesten bleven koortsachtig naar werk zoeken en gelukkig werden ze in ieder geval niet van hun bestaan zonder baan.

Uit het Nationaal Kiezersonderzoek (nko) van 1982 bleek dat 61 procent van het electoraat de werkloosheid als het belangrijkste maatschappelijke probleem beschouwde en nog eens zeventien procent als het op één na belangrijkste probleem. Vijf procent vond de economische situatie het grootste probleem. De uitkomsten van het nko van 2012 zijn helaas nog niet beschikbaar. Maar in 2010, toen de crisis zich al wel volop manifesteerde maar de werkloosheid nog meeviel, noemde slechts vier procent van de kiezers de werkgelegenheid als het belangrijkste nationale probleem (en vijf procent als het op één na belangrijkste probleem). 27 procent koos de economie en de financiële situatie. Inmiddels zal het percentage dat de werkgelegenheidssituatie als belangrijkste probleem aanmerkt wel zijn toegenomen, maar het lijkt onwaarschijnlijk dat het in de buurt komt van het hoge percentage in 1982. >

Waarom roept de werkloosheid anno 2013 veel minder onrust op dan dertig jaar geleden? Waarom loopt het Malieveld niet vol met werklozen? Ik zie twee mogelijke verklaringen. Allereerst kan het zijn dat nu de armoede onder werklozen minder groot is en dat daarnaast mensen sneller weer aan een baan geholpen worden door een flexibele arbeidsmarkt. De inkomensbescherming is door de vele ingrepen in de sociale zekerheid sterk verminderd. De voorwaarden om een werkloosheidsuitkering te krijgen zijn bijvoorbeeld strenger geworden en voor werklozen met een beperkt arbeidsverleden is de duur van de uitkering verkort. Maar een belangrijk verschil met dertig jaar geleden is dat er nu veel meer tweeverdieners zijn. Hierdoor kunnen veel werklozen terugvallen op het inkomen van hun partner. Als er iemand in het huishouden werkloos wordt, daalt het huishoudensinkomen minder dan vroeger het geval was. Jongeren blijven ook langer thuis wonen en doen in geval van werkloosheid eerder een beroep op hun ouders. Helaas zijn er geen vergelijkbare cijfers beschikbaar.

De kans om weer aan het werk te gaan is echter voor de huidige werklozen niet groter dan in de jaren tachtig. Integendeel. Midden jaren tachtig waren vier op de tien WW’ers binnen een jaar weer aan het werk, nu zijn dat er nog maar drie. Ondanks alle pogingen om de sociale zekerheid activerender te maken, is de uitstroom uit de WW naar werk de afgelopen 25 jaar alleen maar gedaald.

Een waarschijnlijker reden waarom de werkloosheid momenteel weinig onrust teweegbrengt is dat werkloosheid steeds minder als een collectief maatschappelijk probleem wordt gezien en steeds meer als een individueel probleem. In de jaren tachtig van de vorige eeuw was iedereen het erover eens dat de massawerkloosheid het gevolg was van de diepe economische crisis en een structureel tekort aan banen. Bovendien werden veel banen ‘weggeautomatiseerd’ door de alom oprukkende computers. Economen spraken van structurele technologische werkloosheid. Velen waren ervan overtuigd dat er nooit meer genoeg volledige banen zouden komen om alle werkwilligen aan werk te helpen.

Weinigen zullen ontkennen dat ook de huidige snel oplopende werkloosheid door de economische crisis wordt veroorzaakt. Maar de meeste deskundigen zien dit slechts als een tijdelijk probleem. Op termijn dreigt er juist krapte op de arbeidsmarkt doordat het aanbod aan arbeidskrachten terugloopt. Er is dan ook geen sprake van structurele werkloosheid. Er is alleen een tijdelijk tekort aan banen dat moet worden overbrugd.

Werkloos worden kan iedereen door pech overkomen, maar werkloos blijven wordt in hoge mate als de eigen verantwoordelijkheid gezien. Wie werkloos is, is in het hedendaagse jargon in between jobs of maakt een transitie door in zijn loopbaan. Maar hoe lang die transitie duurt, hangt in belangrijke mate af van jezelf. Het is je eigen taak om actief op zoek te gaan naar een andere baan, om daarbij niet al te kieskeurig te zijn en om je te laten om- of bijscholen als je vaardigheden niet langer aansluiten bij de vraag op de arbeidsmarkt. Feitelijk is hiermee, na tal van overheidsdiensten, ook het werkloosheidsprobleem geprivatiseerd. De overheid heeft haar verantwoordelijkheid overgedragen aan de burger, die het probleem vervolgens zelf mag oplossen.

Deze visie zette eigenlijk al in 1990 in toen de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) het rapport Een werkend perspectief uitbracht. Daarin betoogde de raad dat niet zozeer de hoge werkloosheid maar de lage arbeidsparticipatie de achilleshiel was van het Nederlandse sociaal-economische bestel. Dat rapport vormde een belangrijke inspiratiebron voor het beleid van de beide paarse kabinetten onder leiding van Wim Kok (1994-2002), voor wie ‘werk, werk en nog eens werk’ het leidende motto was. Groepen met een lage arbeidsdeelname, zoals vrouwen, allochtonen, laagopgeleiden, uitkeringsgerechtigden en ouderen, moesten geschikt en beschikbaar worden voor betaald werk. In de jaren negentig lukte dat wonderwel, waardoor de arbeidsparticipatie opklom naar een van de hoogste niveaus in Europa, terwijl het werkloosheidspercentage een van de laagste was. Het rapport van de commissie-Bakker uit 2008 vormde een late echo van het wrr-rapport uit 1990. Door de vergrijzing en de komende krimp van de bevolking dreigde er binnen tien jaar een nijpend tekort aan arbeidskrachten te ontstaan. Als bedrijven niet meer voldoende personeel zouden kunnen vinden, zou onze welvaart onder druk komen te staan. Bovendien moesten meer mensen gaan werken om het groeiende beroep op de sociale voorzieningen als gevolg van de vergrijzing te betalen. De commissie-Bakker bepleitte hiervoor een ingrijpende hervorming van het arbeidsmarktbeleid, in het bijzonder de WW en het ontslagrecht, en verhoging van de pensioenleeftijd. Dit advies plaveide de weg voor de plannen van de kabinetten-Rutte I en II om de aow-leeftijd stapsgewijs te verhogen naar 67 jaar, de WW-duur te verkorten en de ontslagbescherming te versoepelen. De achterliggende gedachte is steeds weer dat er in principe werk is voor iedereen die zich er voldoende voor inspant. Niet een tekort aan banen, maar een tekort aan mensen is het grootste probleem dat zich aandient.

De onverwacht diepe economische crisis van 2009 werd door de overheid gezien als een kortdurende dip. Vandaar dat het kabinet alleen een aantal tijdelijke maatregelen nam, om de periode te overbruggen tot het herstel zich zou aandienen. De deeltijd-WW werd dan ook stopgezet toen de werkloosheid in 2010 weer begon te dalen Maar nu de aantallen sinds het midden van 2011 weer snel toenemen, staat het kabinet met lege handen. De prioriteit in het regeringsbeleid is inmiddels verschoven naar het terugdringen van het financieringstekort dat als gevolg van de crisis sterk is opgelopen. Voor stimuleringsmaatregelen is geen ruimte meer. Eerst moet de economie herstellen, en daarna zal de arbeidsmarkt vanzelf volgen.

In april van dit jaar sloot het kabinet een sociaal akkoord met de sociale partners. Maar ook dit akkoord bevat nauwelijks initiatieven om de oplopende werkloosheid een halt toe te roepen. Van het 42 pagina’s tellende akkoord zijn alleen de laatste zeven gewijd aan de ‘crisisaanpak voor de korte termijn’ en deze pagina’s bevatten wel heel weinig concrete maatregelen. De belangrijkste is dat het kabinet de komende twee jaar zeshonderd miljoen euro ter beschikking stelt voor het ondersteunen van initiatieven uit de sector op het gebied van van-werk-naar-werk-trajecten en scholing. Zeshonderd miljoen lijkt een fors bedrag, maar het is slechts één promille van het bruto binnenlands product. Als de inzet van deze middelen een evenredig effect op de werkgelegenheid zou hebben, zou ze ongeveer zevenduizend banen opleveren. Maar feitelijk is het geld niet eens bedoeld om banen te creëren, maar om te bevorderen dat werkenden makkelijker van de ene naar de andere baan kunnen overstappen en werklozen geschikt worden gemaakt voor werk. Maar waar die banen midden in de crisis vandaan moeten komen…? Ook deze subsidiemaatregel gaat eraan voorbij dat het tekort aan werk de kern van het huidige probleem is.

Minister Lodewijk Asscher van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft bij meer dan één gelegenheid gezegd dat hij wakker ligt van de stijgende werkloosheid. Maar hij moet erkennen dat hij geen oplossing heeft, behalve hopen op het herstel van de economie. Zoals de econoom Sweder van Wijnbergen in een opinie-artikel in NRC Handelsblad van 16 augustus snerend opmerkte: ‘Asscher stelt zeshonderd miljoen ter beschikking, maar “wacht op ideeën uit de sector”. Die heeft hij kennelijk zelf niet.’

Is er een alternatief? De discussie van de afgelopen maanden spitste zich toe op de vraag of het kabinet nu wel of niet zes miljard extra moet ombuigen om aan de emu-normen te voldoen. Aangezien bijna alle economen zich de afgelopen jaren tot het keynesianisme hebben bekeerd – nadat zij de theorie van Keynes in de jaren negentig even massaal hadden afgezworen – bestaat er onder hen een vrij brede overeenstemming dat een hoger financieringstekort momenteel te prefereren valt. Maar zelfs als dit de economie zou stimuleren – of beter: minder zou afremmen dan het kabinet doet – zou het voor komend jaar maximaal zestig- à zeventigduizend banen opleveren. Allerminst te verwaarlozen, maar momenteel loopt de werkloosheid in het dubbele tempo op. Ook als er niet extra wordt bezuinigd, zal de werkloosheid het komende jaar waarschijnlijk verder toenemen.

Als het onvermijdelijk is dat de economie voorlopig niet uit het dal klimt en de werkgelegenheid blijft krimpen, is er feitelijk maar één weg om te voorkomen dat de werkloosheid verder oploopt. Dat is het eerlijker verdelen van het beschikbare werk over de werkenden en werkzoekenden. Inderdaad, dit is het aloude instrument van ‘arbeidsduurverkorting’ dat in de crisis van de jaren tachtig werd ingezet. Wie momenteel voor arbeidsduurverkorting pleit, wordt echter wat meewarig aangekeken, zo kan ik uit eigen ervaring bevestigen. ‘Die is blijkbaar niet met zijn tijd meegegaan en gelooft nog in de sprookjes van dertig jaar geleden. Terwijl we toch weten dat arbeidsduurverkorting toen niets heeft opgeleverd.’

O ja? Na het Akkoord van Wassenaar eind 1982 werd in 1983 en 1984 in veel cao’s een verkorting van de werkweek van veertig naar 38 of 37 uur overeengekomen. Vervolgens begon in 1984 de werkgelegenheid in Nederland weer te groeien. Tussen 1984 en 1998 kwam er een half miljoen banen bij, een toename met ruim tien procent. Nu is er inderdaad discussie mogelijk over de vraag of deze banen te danken waren aan de verkorting van de werkweek, aan het loonoffer dat de werknemers ervoor brachten of aan het economisch herstel in die jaren. Maar het is de vraag of het zinvol is die elementen te scheiden. Zonder arbeidstijdverkorting zouden de werknemers niet zo’n fors loonoffer hebben willen brengen: tussen 1982 en 1985 daalden de reële cao-lonen met zeven procent. En die loonmatiging droeg weer bij aan het economisch herstel, doordat de concurrentiepositie van Nederland sterk verbeterde.

Uit een nadere analyse van de arbeidstijdverkorting in de jaren tachtig blijkt bovendien dat de contractuele afspraken over korter werken in het bedrijfsleven maar zeer ten dele in praktijk werden gebracht. Aanvankelijk bleven de meeste werknemers, ondanks de verkorting van de contractuele werkweek, even lang werken. Het onbetaalde overwerk nam dus toe. Alleen de werknemers in de publieke sector gingen werkelijk minder werken en daar leverde de arbeidstijdverkorting aantoonbaar meer banen op.

Welke lessen moeten we trekken uit het feit dat de arbeidstijdverkorting in de jaren tachtig niet in alle opzichten succesvol was? Het is in ieder geval niet verstandig om net als toen structureel, over de hele linie, de werkweek met enkele uren te verkorten. Om effect te sorteren zal een moderne variant van korter werken eerder de vorm moeten aannemen van flexibilisering van de arbeidsduur. Dat wil zeggen dat het aantal uren dat korter wordt gewerkt afhangt van de situatie in de sector of het bedrijf. In bedrijven waar de vraag sterk is teruggevallen moeten de werknemers misschien wel tien procent (vier uur) korter gaan werken, terwijl bedrijven die zelfs midden in de crisis nog moeite hebben hun vacatures te vervullen niet mee zouden moeten doen. Bovendien zou de arbeidstijdverkorting, anders dan in de jaren tachtig, tijdelijk moeten zijn. Als de vraag weer aantrekt, kunnen de werknemers weer meer uren gaan draaien. Dat heeft voor het bedrijf het grote voordeel dat het bij een aantrekkende economie niet meteen met de kosten wordt opgezadeld om nieuw personeel aan te trekken.

De arbeidsduur gaat dus meeademen met de economische conjunctuur. Dat zou ook moeten gelden voor de lonen, zij het in minder sterke mate. Vakbonden en werkgevers zouden kunnen afspreken dat de arbeidsduurverkorting voor de helft door de werknemers en voor de andere helft door het bedrijf wordt betaald. Het mooiste zou zijn als ook de overheid nog een duit in het zakje zou doen, door een fiscale tegemoetkoming te bieden als werknemers tijdelijk korter gaan werken en door de WW-aanspraken niet aan te passen aan de kortere arbeidsduur. Dat valt ook goed te rechtvaardigen, omdat de overheid uitkeringsgelden bespaart.

Natuurlijk is flexibilisering van de arbeidsduur niet het wondermiddel dat de werkloosheid als sneeuw voor de zon zal doen verdwijnen. Maar als ze weloverwogen wordt ingezet, kan ze wel degelijk een substantiële bijdrage leveren aan het terugdringen van de werkloosheid. Als werknemers gemiddeld twee uur per week korter gaan werken en de vrijkomende uren slechts voor de helft worden herbezet, dan levert dit toch al zo’n tweehonderdduizend banen op. Dit veronderstelt echter wel dat de overheid en de sociale partners erkennen dat massawerkloosheid nog altijd een gezamenlijk maatschappelijk probleem is, waarvoor een collectieve aanpak noodzakelijk is.

Volgens artikel 19 van de Nederlandse grondwet is ‘bevordering van voldoende werkgelegenheid (…) voorwerp van zorg der overheid’. Minister Asscher mag er dan wakker van liggen, verder hebben we van deze ‘zorg der overheid’ nog weinig gemerkt. Door het werkloosheidsprobleem in verre mate te privatiseren handelt het kabinet in strijd met de grondwet. Het wordt tijd dat het kabinet, tezamen met de sociale partners, de verantwoordelijkheid neemt om het probleem met alle beschikbare middelen aan te pakken.


Paul de Beer is Henri Polak-hoogleraar voor arbeidsverhoudingen aan de Universiteit van Amsterdam, mededirecteur van het Amsterdams Instituut voor ArbeidsStudies (AIAS) en directeur van het Wetenschappelijk Bureau voor de Vakbeweging De Burcht.