Het functioneren van de Tweede Kamer

Wat geeft de wetgever om de wetten?

Als ‘medewetgever’ is het parlement verantwoordelijk voor de kwaliteit van de wetten. Maar aandacht daarvoor komt in het gedrang door een ‘wildgroei aan debatten’ over de actualiteit. Er is geen eer meer te behalen aan wetgeving, en dat wreekt zich nu.

‘Pas als er problemen zijn, springt de Kamer op en roept schande.’ Vertrekkend Kamerlid André Bosman (vvd) leidde de veelbesproken commissie die onderzoek deed naar problemen bij uitvoeringsorganisaties zoals het uwv en de Belastingdienst. Na de verkiezingen verlaat hij na tien jaar het Binnenhof, maar op de valreep heeft het onderzoek hem nog veel geleerd. Ongeveer één op de vijf Nederlanders wordt eigenlijk niet geholpen door deze overheidsdiensten, stelt hij vast. Regels die kwetsbare burgers zouden moeten helpen, brengen hen vaak juist in de problemen. Het zijn slecht gemaakte regels, stelt de commissie vast, en dat komt onder meer door de Tweede Kamer. De Kamer heeft ‘een gebrek aan interesse in haar medewetgevende taak’.

De conclusies van Bosman zijn hard, maar niet nieuw. Al ruim tien jaar concludeert de Kamer in ‘zelfreflecties’ en introspecties dat zij zich meer zou moeten bezighouden met wetgeving en minder met de waan van de dag. Schuldbewust spreken Kamerleden dan uit dat het eens gedaan moet zijn met de ‘adhd-politiek’ of ‘scorebordpolitiek’. Van GroenLinks tot Forum voor Democratie wordt, met opzichtige deemoed, de zelfkritiek van harte onderschreven.

Maar hoe erg is het nu echt gesteld met de Kamer als medewetgever? Doen de volksvertegenwoordigers hun werk aantoonbaar slecht? Verkwanselen ze hun medewetgevende taak door gebrek aan ‘aandacht’ en ‘interesse’, zoals de onderzoekscommissie schreef? Door een gebrek aan discipline? Moet ieder Kamerlid, net als de alom geprezen Pieter Omtzigt (cda), elk avonduurtje benutten om vlijtig wetteksten door te vlooien?

Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico maakte voor De Groene Amsterdammer, Trouw en Argos aan het einde van Rutte III letterlijk de balans op: in cijfers. We pluisden de Kamerarchieven uit om te onderzoeken hoe de Tweede Kamer als medewetgever heeft gefunctioneerd. We bekeken de instrumenten die Kamerleden gebruiken om de kwaliteit van wetgeving te beïnvloeden, en vergeleken die scores met tien jaar geleden, onder Balkenende IV.

Gebrek aan interesse in wetgeving kun je de huidige Kamer in ieder geval niet verwijten, zo blijkt uit ons onderzoek. Nog nooit schreven Kamerleden zo vaak zélf een wet buiten de ministeries om. Onder Rutte III dienden Kamerleden bijna twee keer zo vaak een zogenoemd initiatiefwetsvoorstel in als tien jaar geleden. Maar de Kamer was ook twee keer minder effectief: van alle 56 initiatiefwetten werden er slechts negen aangenomen. ‘Veel zijn bedoeld voor de buitenwereld en minder om een resultaat te behalen’, concludeert bijzonder hoogleraar parlementair stelsel Bert van den Braak.

Ook bij het controleren van wetten die de regering voorstelt, wordt de Kamer minder effectief. Debatten over wetgeving voerde de Kamer steeds meer buiten de schijnwerpers: het aantal plenaire wetgevingsdebatten halveerde tussen 2011 en 2019. Dat de Kamer in de plenaire zaal vooral nog over het nieuws van de dag spreekt, is geen vooroordeel maar meetbare werkelijkheid. Wetgeving wordt naar kleine zaaltjes verdrongen, waar Kamercommissies zich in de luwte over ingrijpende wetten buigen.

Dit soort commissieoverleg was ooit bedoeld om en petit comité alvast de technische details van een wet te bespreken, zodat het daarna in de plenaire zaal over de grote politieke keuzes kon gaan. Maar de technische commissievergaderingen zijn inmiddels de standaard vervanger geworden van het plenaire debat.

Bij één op de vier van die commissiedebatten is slechts een handvol fracties aanwezig. Vooral kleinere fracties – waarvan er door versnippering steeds meer zijn – ontbreekt het aan tijd om over alle wetten te debatteren. Dat betekent dat veel wetgeving alleen nog wordt besproken door de grote partijen, vaak uit de coalitie, plus de staatkundig gereformeerden van de sgp. Meer kleine partijen bevorderen de meerstemmigheid van de Kamer, maar vormen tevens een aanslag op de slagkracht van het parlement.

Chris van Dam zit op een maandagochtend in het najaar van 2020 in de Thorbecke-zaal van de Tweede Kamer, klaar voor een debat over de invoering van een Europees Openbaar Ministerie. Het cda-Kamerlid krijgt als eerste het woord. ‘Voorzitter, goedemorgen’, zegt hij. ‘Beetje vreemd dat we hier maar met z’n tweeën zitten.’

Naast Van Dam zijn alleen een D66-Kamerlid en cda-minister Grapperhaus aanwezig. Later druppelen er nog twee Kamerleden binnen. ‘Schandelijk’, zegt Van Dam tijdens een interview enkele maanden later. ‘Dit is hét werk van de Kamer. Het behelst nogal wat: deze wet gaat over de vraag of iemand uiteindelijk door een Europees OM kan worden gedagvaard. Je zou toch echt de inzichten en voors en tegens van álle partijen moeten hebben om tot een goede wet te komen.’

Toch is het aantal Kamerleden dat een wet bespreekt vaker op één hand te tellen. Bij een debat over de aanpassing van het bestuursrecht om de geplaagde Omgevingswet in te voeren waren slechts vier Kamerleden aanwezig. Bij een vergadering over nieuwe tarieven voor griffierechten kwamen maar vijf fracties opdagen. De hoge griffierechten zorgden er de afgelopen jaren voor dat arme mensen praktisch geen toegang hadden tot de rechter. Maar het jaarverslag van de gemiddelde voetbalclub wordt uitgebreider besproken dan deze wet.

Ook Kathalijne Buitenweg (GroenLinks) ergert zich aan de absentie van fracties. Tijdens de bespreking van een wet die het overheden makkelijker moet maken om persoonsgegevens uit te wisselen voor fraudeopsporing zijn slechts zes fracties aanwezig. ‘Dat vind ik betreurenswaardig bij een onderwerp dat zo belangrijk is’, zegt ze bij aanvang van de vergadering.

‘Belangrijke wetten moeten gewoon in de plenaire zaal besproken worden. Dat hoort’, zegt Buitenweg. ‘Het plenum is iets belangrijks, je gaat die deur door en je voelt je wetgever. De minister wordt beter tot de orde geroepen, er komt een breder palet aan bod in het debat.’ Wetten die in commissiezaaltjes worden behandeld krijgen niet de aandacht die ze verdienen, vindt Buitenweg: ‘Daarmee wordt het bijna een soort technische kwestie. Maar dat is het niet, de wet is potentieel heel ingrijpend.’

Chris van Dam had voor deze wet ook liever in de blauwe zetels van de plenaire zaal gezeten: ‘Maar als je plenair niet aan de bak komt, dan kies ik liever voor een commissiedebat dan dat we de wet helemaal niet behandelen.’ Bovendien, geeft de cda’er toe, speelt het coalitiebelang ook mee: ‘Die wet was voor ons belangrijk, we wilden ’m afgerond hebben.’

Renske Leijten (SP) vindt het schadelijk dat de Kamer wetten afraffelt in commissievergaderingen. Bij wetsbesprekingen geldt officieel geen beperking in spreektijd. Maar, zegt Leijten, ‘de commissievergaderingen worden gepland van twee tot vijf, en dan moet het zaaltje leeg zijn. Dus als we wetten alleen nog in commissies bespreken heb je minder tijd. Dat komt het debat niet ten goede.’

Toch stroomt de plenaire agenda telkens weer vol met debatten over de actualiteit. Wie een wetsvoorstel plenair wil behandelen moet in de wachtrij: op dit moment zijn er veertien wetten aangemeld die nog geen plekje op de agenda hebben. Het wetsvoorstel voor het repareren van aardbevingsschade aan Groningse huizen zou eigenlijk plenair besproken worden, maar moest wijken voor een coronadebat. De wet over een minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking staat al sinds september 2019 op de lijst.

Bij bijna veertig procent van alle aangenomen wetten debatteerde de Kamer zelfs helemaal niet, blijkt uit ons onderzoek. Vaak gaat het om kleine wetswijzigingen die misschien best zonder debat kunnen, maar niet altijd. Zo is er de wet die ervoor moet zorgen dat ‘minitelefoons’ de gevangenis niet meer in kunnen, vanwege een nooit bewezen ‘plaag’ van minitelefoons waarmee gevangenen hun criminele zaken zouden regelen vanuit de cel. De Raad van State heeft kritiek, maar de Kamer rept er niet over en doet het af als hamerstuk. Hetzelfde gebeurt bij een wet die gym schrapt van het lesrooster op speciale scholen. Die wet zit volgens de Raad van State slecht in elkaar, maar de Kamer neemt hem zonder discussie aan.

‘Het is je parlementaire opdracht om te controleren of wetten juridisch goed in elkaar zitten’

Michiel van Nispen (SP) zegt zwaar te tillen aan de adviezen van de Raad van State, maar krijgt zelden bijval. ‘Coalitiepartijen vinden het politieke belang vaak zwaarder wegen dan de rechtsstatelijke deugdelijkheid.’

Oppositiefracties hebben elkaar nodig om ook dit soort principiële punten naar voren te brengen. Ze staan sterker wanneer ze ‘een treintje’ maken, en om beurten een serie vragen op de minister afvuren. Maar wanneer er slechts drie oppositieleden aanwezig zijn, tegenover vier van de coalitie, maak je weinig kans. Helemaal als de wet onderdeel is van het regeerakkoord. Zo hadden de Raad van State en de orde van advocaten flinke kritiek op een wet uit het regeerakkoord die verdachten verplicht in de rechtbank te verschijnen. cda-Kamerlid Van Toorenburg legde de kritiek naast zich neer. ‘Ook al zeggen rechters dat het niet moet, ook al vinden advocaten het niks, ik vind het wél wat.’

Of je wel of niet aanschuift bij een wetgevingsoverleg verschilt uiteraard per partij. ‘Er zitten diverse partijen in de Kamer die gewoon niet bezig zijn hun wetgevende taak uit te voeren’, zegt Chris van Dam. Dat blijkt ook uit onze analyse: de pvv, met twintig zetels de grootste oppositiepartij, was bij ruim een kwart van alle wetgevingsdebatten absent. ‘Een gemis’, zegt André Bosman (vvd). ‘Als je alleen “nee” roept bij de stemming word je minder geloofwaardig. Het is schadelijk voor de legitimiteit van de wet.’ ‘Hun afwezigheid tast de macht van de Kamer als geheel aan’, vindt Renske Leijten (SP).

De afwezigheid van de pvv, of van het kleine Forum voor Democratie dat 95 procent van de wetgevingsdebatten aan zich voorbij liet gaan, valt nog meer op bij de schriftelijke wetsbehandeling. Dat klinkt saai, maar blijkt zeer belangrijk. Een debat is slechts het eindstation voordat de Kamer stemt. Daaraan voorafgaand stellen Kamerleden schriftelijke vragen die de minister netjes beantwoordt. ‘Een cruciale stap’, zegt hoogleraar Van den Braak. ‘Je kunt niet zonder schriftelijke inbreng’, vindt ook Chris van Dam. ‘Je hebt het nodig om de wet te begrijpen en standpunten van allerlei belangengroepen te toetsen.’ ‘In het verslag zie je wat andere partijen van de wet vinden, ik gebruik dat om Kamermeerderheden te zoeken voor mijn eigen voorstellen’, zegt Renske Leijten. Bovendien is het onmisbaar voor de wetgevingshistorie, zegt Van Dam. ‘Toen ik nog officier van justitie was gebeurde het regelmatig dat er een begrip in de wet stond dat ik niet goed snapte. Dan bekeek ik het verslag om te begrijpen wat de minister bedoelde.’

Maar aan dit taaie Kamerwerk, zonder draaiende camera’s en een zaal vol toehoorders, deed de pvv bij ruim acht op de tien wetten niet mee. De pvv gaat niet in op vragen over haar bijdrage aan wetsbehandelingen. Forum voor Democratie nam bij slechts drie van de 374 wetten de moeite om schriftelijke vragen te stellen.

Dat de PVV of FvD niet geïnteresseerd is in wetgeving verrast misschien niet. Wel opmerkelijk is de afwezigheid van de pvda. Die partij liet in de afgelopen regeerperiode verstek gaan bij bijna vier op de tien wetgevingsdebatten. Bij twee op de drie wetsvoorstellen stelde de pvdazelfs geen schriftelijke vragen. ChristenUnie en sgp, met respectievelijk vijf en drie zetels, leverden vaker een schriftelijke bijdrage dan de acht koppen tellende fractie van de pvda (de pvda heeft negen Kamerleden, maar Kamervoorzitter en pvda-Kamerlid Arib is niet beschikbaar voor fractiewerk). ‘Ik neem de wetgevende taak heel serieus’, zegt pvda’er Henk Nijboer. Toch past hij regelmatig voor een debat. Na de laatste Kamerverkiezingen verloor zijn partij 29 zetels en zestig fractiemedewerkers. ‘In de vorige kabinetsperiode deed ik alleen financiën. Nu moet ik alle woonwetten en een paar gaswinningswetten daar ook bij doen. Dat is een wereld van verschil.’

Nijboer laat soms door tijdgebrek een debat schieten wanneer hij al weet wat zijn partij gaat stemmen. ‘Als wij tegen zijn ga ik niet veel tijd steken in amendementen. Dan stem ik gewoon tegen.’ Ook bij wetten waar hij vóór is moet Nijboer soms verstek laten gaan. ‘Als ik het ermee eens ben, dan ben ik het ermee eens. Dan ga ik de wet niet altijd van a tot z behandelen.’

Chris van Dam vindt dat een te smalle taakopvatting. ‘Het is je parlementaire opdracht om te controleren of wetten juridisch goed in elkaar zitten.’ Voor het relatief grote cda is dat wellicht makkelijk praten, maar de kleine sgp loopt ook trouw de wetgevingsdebatten af. Opvallend is dat die partij, met drie keer minder zetels dan de pvda, nauwelijks minder debatten miste. ‘Als Kamerlid heb je een verantwoordelijkheid om te zorgen dat wetten deugen’, zegt Menno de Bruyne, al bijna veertig jaar vaste fractiemedewerker van de sgp. ‘Ook wetten waar je tegen bent. Een meubelmaker maakt ook wel eens een meubelstuk dat hij niet zelf in z’n huiskamer wil hebben. Maar je wil gewoon dat het goed in elkaar zit. Het is je vak, dat doe je.’

Toch vond De Bruyne het een tijd terug ook wel mooi geweest met die wetgevingsdebatten. ‘Ik zei: “Jongens, kunnen we niet een paar van die debatjes laten schieten? Wat hebben we eraan? Ja, je kunt zeggen dat we hebben meegedaan, maar daar win je geen kiezers mee.”’ De Bruyne werd snel teruggefloten door zijn partijgenoten, en vindt inmiddels dat hij even ‘het verkeerde pad op was gegaan’. Maar de sgp is vrijwel de enige kleine partij die het zich nog kan permitteren om buiten de camera’s zo veel met wetgeving bezig te zijn.

Je kán je als Kamerlid wel profileren met een wet, maar dan moet je ’m zelf schrijven. Een initiatiefwet, waarbij niet de minister maar een Kamerlid de wet maakt, is de perfecte aanleiding voor een flink persbericht, een officieel fotomomentje of een interview in de krant. De initiatiefwet wint aan populariteit. ‘Het is ontdekt als instrument om te scoren’, zegt hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans. In de afgelopen kabinetsperiode diende de Kamer meer initiatiefwetsvoorstellen in dan ooit: 56. Tien jaar geleden, onder Balkenende IV, waren dat er 34. Maar terwijl er toen nog zeventien wetten werden aangenomen, bleef het onder Rutte III bij negen. De Kamer diende veel méér voorstellen in, maar kreeg er veel mínder aangenomen. Dat beeld is een klein beetje vertekend, omdat een initiatiefwetsvoorstel er gemiddeld 2,5 jaar over doet om aangenomen te worden. En ook van de voorstellen die in 2017 of 2018 zijn ingediend, twintig in totaal, zijn er slechts drie aangenomen. Bovendien liggen veertien initiatiefwetsvoorstellen al meer dan een jaar stil, omdat de indiener er niks meer mee doet. ‘Er wordt veel ingediend om het indienen’, zegt hoogleraar Van den Braak. ‘Veel initiatiefwetten worden geschreven als signaal naar de buitenwereld, minder om echt resultaat te bereiken.’

‘Om al het werk te kunnen doen heb je eigenlijk minstens vijftien zetels nodig’, zegt Frank Futselaar (SP). ‘Wij hebben er veertien, dan merk je dat je niet overal bij kunt zijn.’ Hoogleraar Van den Braak beaamt dat vijftien zetels het minimum is om je werk volledig te kunnen doen. Maar grote fracties zijn er steeds minder. ‘Er zijn nauwelijks nog Kamerleden die de tijd hebben om bij elke wet diep de materie in te duiken’, zegt Kathalijne Buitenweg.

‘Ik vrees de aanstaande verkiezingen met 37 partijen’, zegt Chris van Dam. Sinds de Tweede Wereldoorlog stonden er nog nooit zo veel partijen op het stembiljet. Volgens de laatste peilingen komen er acht partijen met minder dan vijf zetels in de Kamer. ‘Ik ben niet tegen kleine partijen, maar ik ben bang dat het Kamerwerk nog meer gaat lijden onder versnippering’, zegt Van Dam. ‘Het werk komt allemaal op de schouders van een paar grote fracties te liggen.’

Wie de Kamerzetels telt weet om welke fracties het gaat: op dit moment zijn het, afgezien van de pvv, enkel coalitiepartijen die meer dan vijftien zetels hebben en al het Kamerwerk dus volledig kunnen bijbenen. Maar zij zijn gebonden aan het regeerakkoord en dus inherent loyaler aan hun ministers die ze moeten controleren. En zo zal het voorlopig blijven gaan, want alleen met enkele ‘grote’ partijen kun je een stabiele coalitie vormen. Wat blijft er dan over aan serieuze oppositie die de capaciteit heeft om een inhoudelijk steekspel aan te gaan? ‘Kleine partijen moeten nu eenmaal hun tijd verdelen, en dan kiezen ze voor publicitair interessante dingen’, zegt vvd’er Bosman. Maar, ziet hij ook, die focus op publiciteit begint zich te wreken. Doordat de aandacht voor wetgeving is verslapt, moet de Kamer steeds vaker brandjes blussen van wetgeving uit het verleden die nu verkeerd uitpakt. ‘Het is een kip-ei-probleem. We zijn steeds vaker in spoeddebatten van alles aan het repareren. Maar we moeten het omdraaien: wetgeving is onze hoofdtaak, dát moet weer op één komen te staan.’

En toch, het tegenovergestelde gebeurt. Eens in de 25 jaar pleegt de Kamer ‘groot onderhoud’ aan haar eigen regels. Een commissie onder leiding van Kees van der Staaij (sgp) kreeg in 2018 de opdracht om het Reglement van Orde te herzien. Dé kans om alle goede voornemens over minder hijgerigheid en meer aandacht voor belangrijke wetten om te zetten in daden. Daar komt echter niets van terecht. De commissie ziet de ‘wildgroei aan debatten’ als een ontwikkeling die niet kan worden gestopt met nieuwe regels, maar beter moet worden gefaciliteerd. Daarom pleit de commissie ervoor om nóg minder wetsvoorstellen plenair te behandelen. ‘We willen af van het idee dat het zaaltje waar je zit uitmaakt voor de relevantie’, zegt commissielid Van Nispen (SP).

Maar dat maakt wél uit, stelt Van den Braak. Als wetten niet meer plenair worden besproken ‘is het gevolg dat wetgeving meer uit het zicht wordt geplaatst’. En dat is precies wat ministers graag willen, zegt hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans. ‘Een minister laat zich liever niet de maat nemen in een plenair debat.’ Kamerleden van de coalitie voegen zich naar die wens. ‘Er komt niets in de plenaire zaal, daar zorgt de coalitie wel voor. Het lukt ze gewoon om het hele politieke forum dat de Kamer zou moeten zijn te dresseren.’

De ene of de andere zaal, het klinkt misschien futiel, als een roostertechnisch probleem. Maar het verplaatsen van debatten naar kleine zaaltjes is een politieke overwinning van het bestuur op de controlerende macht, zegt Voermans. ‘Het is killing voor het parlement. Kamerleden mogen nu in een achterkamertje, waar niemand hen ziet, meedenken over een nieuwe wet. Maar politiek kapitaal gaan ze er niet van krijgen. En zonder politiek kapitaal ben je als volksvertegenwoordiger vleugellam.’ Natuurlijk moet de Kamer zich ook bezighouden met de technische kant van een wet, zegt Voermans. Maar dat moet tegelijk met de politieke discussie: ‘Het technische kan niet zonder het politieke. De Kamer moet het wetgevingsproces politiseren, maar dat lukt steeds slechter.’


Met medewerking van Adrián Estrada

Het onderzoek

Voor dit onderzoek maakten we een lijst van alle 374 wetten die onder Rutte III zijn ingediend en afgehandeld. Ingetrokken wetten en begrotingswijzigingen, voor- en najaarsnota’s, slotwetten en ramingen telden we niet mee. Bij elke wet bekeken we hoe de Kamer die behandeld heeft. Voerde de Kamer een debat? En was dit in de plenaire zaal of in een commissieoverleg? Welke fracties waren daarbij aanwezig? We vergeleken de cijfers met de regeerperiode van Balkenende IV, ongeveer tien jaar geleden. En we spraken met elf (oud-)Kamerleden, een fractiemedewerker en verschillende academici om onze bevindingen te checken.

Vanwege de maatregelen tegen het coronavirus kan de Kamer sinds maart 2020 minder bijeenkomen. Om ervoor te zorgen dat dit de cijfers niet vertekent filterden we deze periode waar nodig uit de data. Op platform-investico.nl vindt u een volledige verantwoording en een overzicht van alle resultaten.