De nadagen van de verzorgingsstaat

‘We blijven noodgedwongen wildwaterkanoën’

Jongeren hebben het idee dat ze moeten dokken voor ouderenvoorzieningen zonder dat ze er zelf nog profijt van zullen hebben. WRR-lid Peter van Lieshout voorziet de omslag van een collectief systeem naar een stelsel van ieder-voor-zich.

Dertig jaar duren ze nu al, de ‘nadagen van de verzorgingsstaat’. In een bundel met die titel verkondigde het Sociaal en Cultureel Planbureau in 1983 het geleidelijke einde van dat grote, naoorlogse project, dat tot doel had iedereen een decent en humaan bestaan te bieden. Anno 2013 is de verzorgingsstaat er nog steeds, hoezeer hij door alle ingrepen en aanpassingen in die dertig jaar ook van gedaante is veranderd. In geen westers land is tot op heden besloten tot een afbouw als zodanig.

‘De verzorgingsstaat is here to stay’, noteerde sociaal-filosoof Peter van Lieshout enige jaren geleden. Al voegde hij er meteen aan toe: ‘De verzorgingsstaat mag dan weerbaarder zijn gebleken dan velen hebben voorspeld, daarmee is nog niet gezegd dat hij ook vanzelfsprekend zal blijven.’

Van Lieshout schreef dat als lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) in het rapport De verzorgingsstaat herwogen. Dat rapport dateert van 2006, dus van vóór de kredietcrisis. Zoals elke crisis scherpt ook deze sluimerende tegenstellingen aan, zoals die tussen jong en oud. Die controverse was een van de mogelijke bronnen van nieuwe maatschappelijke spanningen waarvoor de wrr in het rapport al waarschuwde. Het nieuws van de afgelopen weken over de toenemende polarisatie tussen jong en oud bevestigt Van Lieshout in die vrees. Jongeren hebben het idee dat ze moeten dokken voor ouderenvoorzieningen, zonder er zelf later nog profijt van te zullen trekken. Mede onder druk van dat generatieconflict dreigt het sociaal contract dat de verzorgingsstaat schraagt te worden verbroken.

Volgens Van Lieshout kunnen de consequenties ingrijpend zijn. In zijn werkkamer bij de wrr, met uitzicht op het Binnenhof, schetst hij deze dreiging als een onontkoombaar, autonoom proces. De politiek zal er weinig greep op hebben, of ze nu wil of niet. ‘In de sociale zekerheid kan zich de overgang voltrekken naar een stelsel waarin niet meer onbaatzuchtige solidariteit voorop staat, maar de mate waarin iemand een uitkering toekomt’, zegt hij. ‘We willen voor anderen wel iets doen, mits ze het verdienen. Voor wat, hoort wat. Deskundigen als Romke van der Veen en Paul de Beer ontwaren allemaal die tendens, die het verzekeringsstelsel dreigt te ondergraven. Zo’n stelsel ontleent zijn noodzaak aan onwetendheid over de toekomst. We weten niet hoe het met ons zal gaan, dus zijn we bereid te investeren in een verzekering om gezamenlijk de kosten van het onbekende risico te dragen. Dat is de essentie van een verzekering. Dat verliest evenwel zijn betekenis als mensen zichzelf in staat achten hun eigen risico’s met enige zekerheid te calculeren en de bijdrage van anderen te beoordelen. En dat is in toenemende mate het geval.’

Bij wijze van actueel voorbeeld wijst hij op het pensioensysteem. ‘Dat was een systeem, anoniem en op afstand, waar we met z’n allen geld in stopten. Thans krijgen jongeren het idee, of het nu terecht is of niet, dat zij er meer instoppen dan ze eruit zullen krijgen en dat ouderen er juist meer uithalen dan ze erin hebben gestopt. En dat wordt niet eerlijk gevonden, niet solidair. Daardoor krijgt dat debat over jong en oud een steeds zwaardere lading. Maar wat nu als we daarom in zulke verzekeringssystemen de regel gaan toepassen dat iedereen er gegarandeerd uit moet kunnen halen wat-ie erin stopt? Dan is het geen verzekeringssysteem meer. Dat is het einde van dat pensioenstelsel. Dan wordt het een privaat fonds, waarin mensen voor hun eigen, gecalculeerde risico’s sparen, met de redenering dat ze dan zelf greep hebben op hun kosten en op hun profijt. Dat is de omslag van een systeem waarin we onvoorspelbare risico’s collectief dragen, naar een individueel, gecalculeerd stelsel voor de dekking van voorspelbare risico’s. Voor wie niet meekomt resteert dan eventueel een vangnet.’

Naar zijn idee gaat het debat over de verzekering voor langdurige zorg eveneens die kant op. Het zou Van Lieshout daarom niet verbazen als deze ontwikkeling uitmondt in een stelsel waarin mensen voor de kosten van hun huis, hun pensioen en hun zorg één persoonlijke spaarpot moeten maken. ‘Opdat mensen in de loop van hun leven de middelen die zij eerst voor hun huis aanwenden, later voor hun pensioen gebruiken en in de laatste jaren van hun leven voor hun verzorging. Dat is een vorm van individueel sparen voor de grote kosten in het leven. Uniek is zo’n stelsel niet. In nieuwe verzorgingsstaten in bijvoorbeeld Singapore en Latijns-Amerika worden dit soort arrangementen vormgegeven als een spaarpot, met een toeslag, een gunstige rente of andere kleine stimulansen van de overheid. Dat debat wordt hier, in Nederland, ook wel voorbereid.’

Ziet u nu al politieke keuzes die daarop wijzen?

‘Wel in de awbz, de volksverzekering tegen ziektekosten. Van de awbz staat vast dat de kosten uit de hand lopen. Een consistent idee over de vorm die deze verzekering moet krijgen, als zij al blijft bestaan, is er nog niet. Dat duurt nog een paar jaar, naar mijn inschatting. En dan zal waarschijnlijk die stap worden gezet naar zo’n privaat fonds waarmee mensen individueel sparen voor de grote kosten in hun leven. Wellicht zal die mogelijkheid eerst nog een vrije keuze zijn, een optie naast wat rest van het hypotheek-, pensioen- en zorgstelsel, en daarna een verplichting.’

De verantwoordelijkheid voor basale bestaanszekerheden als wonen, pensioen en zorg wordt dan helemaal bij het individu gelegd.

‘Op zich is het wel een navolgbaar model om de grote voorzienbare kosten in het leven te bundelen en dan ieder individueel meer zijn eigen potje te laten maken voor wonen, pensioen, zorg. De prijs is wel dat de verzorgingsstaat op deze terreinen tot op zekere hoogte is ontdaan van zijn collectieve verzekeringskarakter.’

Heeft dat consequenties voor de solidariteit?

‘Ja, voor de collectief georganiseerde solidariteit. Indien, zoals nu, jongeren opgroeien met de frustrerende gedachte dat ze betalen voor iets wat ze niet zullen krijgen, dan is de basis voor collectieve solidariteit al zo ongeveer onderuitgehaald. Dus het lijkt me geen wilde gok dat het verzekeringskarakter van onze verzorgingsstaat op een termijn van vijftien, twintig jaar veel beperkter zal worden. Die tendens ontstaat zodra mensen hun eigen belang bij de verzorgingsstaat kunnen calculeren en tot de conclusie komen dat ze meer betalen dan ontvangen. Dan willen mensen zelf regisseur van hun eigen geluk en ongeluk zijn en zal de collectieve solidariteit steeds meer beperkt zijn tot een kleine groep die echt niet voor zichzelf kan zorgen.’

Is dit vooruitgang?

‘De verzorgingsstaat heeft veel beloofd en verwachtingen gewekt. Dat moet worden geredresseerd, hoe je het ook wendt of keert, want niemand durft nog te tekenen voor het nakomen van die beloftes op de lange termijn. Daarbij komt dat de verzorgingsstaat ooit is opgetrokken op basis van het archetype van de kwetsbare, turfstekende arbeider die te weinig verdiende om te kunnen sparen en maar moest afwachten wat het leven hem bracht. Dat is achterhaald door de moderniteit. Burgers kunnen nu hun eigen levensloop beter overzien en zijn over het geheel genomen welvarend genoeg om te kunnen sparen.’

Maar de verzorgingsstaat is toch ook verbonden met een vooruitgangsgedachte? Hij verschaft bestaanszekerheid en maakt voorzieningen toegankelijk die vroeger alleen bereikbaar waren voor wie dat kon betalen, zoals goede zorg en onderwijs. Wat blijft van die vooruitgangsgedachte over in zo’n geïndividualiseerd stelsel?

‘De relatie tussen verzorgingsstaat en economische vooruitgang is wisselend en zeker niet altijd even gunstig. Het naoorlogse sociale arrangement van de verzoening van kapitaal en arbeid heeft lange tijd goed gewerkt. Het gaf veel stabiliteit. In ruil voor zekerheden in de vorm van voorzieningen en verzekeringen matigden de arbeiders zich in hun looneisen en dat maakte de Nederlandse exportpositie stevig. In de jaren zeventig bleek de verzorgingsstaat echter onvoldoende in staat zich aan de economische inzakking aan te passen. Dat duurde tot het akkoord van Wassenaar in 1982, waarin de vakcentrales loonmatiging beloofden in ruil voor arbeidstijdverkorting om de werkloosheid te bestrijden. Het pact hervond zich toen voor langere tijd, maar verloor weer aan betekenis in het afgelopen decennium. Anno 2013 wil het tot dusver maar niet lukken met een nieuw pact de crisis te lijf te gaan. Al vijf jaar, sinds de kredietcrisis in 2008 uitbrak, heeft de polder de kans zijn bijdrage te leveren en al die tijd lieten de instituties die de verzoening van kapitaal en arbeid moeten verwezenlijken het afweten. Hoe dat nu gaat, met het lopende sociaal overleg? Ik weet niet. Ik heb mijn twijfels.’

Wat zullen de gevolgen zijn als het sociaal overleg onverhoopt mislukt?

‘De verzorgingsstaat was een construct voor de lange termijn, gedragen door de eliteorganisaties van kapitaal en arbeid. Dat construct staat onder druk. Het gevolg kan zijn dat er geen langdurig maatschappelijk compromis tussen de belangen van kapitaal en arbeid meer mogelijk is. Die belangen komen dan helemaal in de arena van de politiek terecht, een systeem dat steeds vluchtiger en minder stabiel lijkt te worden.’

Is het niet zo dat een maatschappelijk compromis met een beroep op langetermijnbelangen zo moeilijk is omdat de lange termijn vooral narigheid belooft? In zo’n sfeer kiest ieder al gauw voor zichzelf.

‘Volgens mij heeft niemand hier al een goed antwoord op. De politiek heeft de onzekerheid over de toekomst nog een tijdje verdonkeremaand door de mensen in het vooruitzicht te stellen dat het straks beter zal zijn dan nu. Door de omstandigheden van nu is dat niet meer vol te houden. En daarmee is ook de vanzelfsprekendheid verdwenen dat er altijd wel een manier is om de aanspraken van burgers op zekerheid te financieren. Hoe nog groei te garanderen? Wie het weet mag het zeggen. Dat brengt mensen tot het besef dat de risico’s in het leven groter zijn dan ze dachten en dat ze er daarom zelf iets aan moeten doen. Ook langs deze weg geredeneerd dringt de conclusie zich op dat de verzorgingsstaat voor een deel zijn collectieve verzekeringskarakter zal verliezen. Het politieke probleem is dat nauwelijks meer de tijd wordt genomen voor een ordenend, principieel debat over langetermijnperspectieven als dit.’

In 2040 zal het aantal 65-plussers zijn verdubbeld tot 4,5 miljoen. Dat zal onherroepelijk ingrijpende consequenties voor de economie en de verzorgingsstaat hebben. Een partij die dat verhaal eerlijk vertelt, moet vrezen voor haar kiezersaanhang.

‘Er is nauwelijks politieke ruimte voor een betoog nu ergens van af te zien om de problemen van later beter te kunnen bestrijden. Ik vrees dat politieke partijen zich juist in toenemende mate laten verlokken tot de boodschap dat het erom gaat te houden wat je hebt. Vroeger hadden we elites, zoals vakbondsleiders, ideologisch geprofileerde politici, kerkelijke voorgangers, die het langetermijnperspectief konden schetsen, of dat nu gunstig was of niet. Ze dankten die positie aan het grote vertrouwen dat zij van hun achterban genoten. Dat vertrouwen is weg en daardoor kunnen die elites hun oude rol niet meer vervullen. Daar betalen we helaas wel een prijs voor. Politieke partijen staan meer en meer onder druk aan belangenbehartiging te doen om hun kiezers te behagen. Het kortetermijnbelang wint het van het langetermijnbelang.’

De ultieme vraag is of de democratie is bestand tegen een zich voortslepende crisis.

‘De tekenen zijn niet bemoedigend, met de nadruk op dat kortetermijnbeleid. Op zich heeft Nederland in het verleden met hervormingen van het sociaal-economisch stelsel geen slechte conduitestaat opgebouwd. Zowel in de jaren tachtig als in de jaren negentig reageerde Nederland sneller dan concurrerende landen op de gewijzigde economische omstandigheden. Wordt dat nu lastiger voor Nederland? Het blijft koffiedikkijken, maar grosso modo lijkt het antwoord daarop bevestigend. Nederland is afhankelijker dan ooit van een steeds vluchtiger wordende wereldhandel. De schokken worden groter en dus moet het vermogen het systeem aan de nieuwe omstandigheden aan te passen ook groter zijn. In werkelijkheid lijkt dat juist kleiner geworden, mede door het onvermogen langetermijnbelangen te verdisconteren. De politieke opdracht wordt hoe mensen in de omstandigheden van nu enige zekerheid kan worden geboden, voor de komende vijftien, twintig jaar. Er is geen politicus die dat doet, hoewel er wel behoefte aan is. Zo blijven we noodgedwongen wildwaterkanoën.’

Hebben mensen niet juist het beeld van politiek als iets wat onzekerheid brengt? Alles staat ter discussie, op alles wordt bezuinigd.

‘Dat is waar. En dat terwijl mensen juist behoefte hebben aan enige zekerheid. In dat licht is het des te raadselachtiger dat politici geen ­lange­termijnperspectief meer schetsen, om te laten zien waar we heen gaan. Dat zou enige ­zekerheid bieden, wat zowel voor de mensen zelf als voor de maatschappij goed zou zijn. De geschiedenis leert dat samenlevingen met enige zekerheid over de toekomst ook dynamischer opereren.

Niettemin vertelt de politiek dat verhaal niet meer. Voor zover er nog ­lange­termijndoelen bestaan, zijn het technocratische doelen die in streefcijfers en normgetallen van het ­Centraal Planbureau zijn uitgedrukt. Het ­lange­termijnperspectief is uit het domein van de ­politiek gehaald en doorgeschoven naar het cpb.’

Zo levert een onmachtige politiek cruciale afwegingen uit aan instituties buiten de democratie.

‘Elke partij mag haar programma maken, op voorwaarde dat ze binnen de parameters van het cpb blijft. Anders doet ze niet mee. De norm bepaalt de beleidsvrijheid, niet de politieke partij.

Op Europees niveau zien we hetzelfde, met die uniforme regels over het overheidstekort en de staatsschuld. Het komt er, scherp geformuleerd, op neer dat het langetermijnperspectief wordt gestandaardiseerd, vertechnocratiseerd door het onvermogen van de politiek om het zelf te benoemen. Een ander moet het voor haar doen.’

Is de tegenstelling jong en oud niet een symptoom van de groeiende ongelijkheid tussen outsiders en insiders in de samenleving? Tussen degenen die de macht op de arbeidsmarkt hebben en het goed voor zichzelf regelen en degenen die deze macht ontberen?

‘Ja, hoewel dat voor de verschillende groepen wel anders uitpakt. Het goede nieuws is dat de tegenstelling allochtoon-autochtoon steeds meer aan het vervagen is. Dit emancipatieproces verloopt redelijk snel. Een betrekkelijk nieuwe dichotomie dient zich aan nu vooral de middenklasse in haar werkgelegenheid wordt bedreigd. Verdween in de jaren tachtig nog vooral de laaggekwalificeerde arbeid in de zware industrie uit Nederland, nu zijn het de middenbanen, de administratieve functies op mbo I- en mbo II-niveau bij bedrijven als Ahold, Aegon, de banken. De meeste bankfilialen zijn gesloten. Bij die bedrijven zijn nog een paar topfuncties over in de sfeer van topmanagent, marketing en productontwikkeling. Dat zijn de mensen die op bovenste etage huizen. Dan staan er achttien verdiepingen leeg en helemaal beneden werken nog wat kantinemedewerksters die koffie rondbrengen, de lunch verzorgen en een beetje schoonmaken, locatiegebonden, laaggeschoold werk. Met het leegstromen van dat middengebied ontstaat een nieuw soort sociale tegenstelling waarin vooral de middenklasse onder druk komt te staan. Het werk van een kok, een kapper of een pizzakoerier kun je niet uitbesteden of naar het buitenland verplaatsen, een administratieve functie wel.’

Wat zal straks het lot zijn van de mensen die, door welke oorzaak dan ook, onvoldoende of zelfs niet hebben gespaard voor hun woon-, ­pensioen- en zorgspaarpot? De eerste verschijnselen van het ontstaan van het zogeheten precariaat doen zich al voor, als de tekenen niet bedriegen.

‘Ik denk dat het nog te vroeg is om te vrezen voor een precariaat. Het moge duidelijk zijn dat de globalisering met verliezers gepaard gaat en dat de komende jaren de inkomensverschillen eerder groter dan kleiner worden. Sommigen spreken in dat opzicht dan ook liever over convergentie dan over globalisering. Landen gaan meer op elkaar lijken. Voor Nederland betekent dit dat we de ongelijkheid en de inkomensverschillen uit opkomende landen in zekere mate zullen importeren. Het is aan de andere kant onduidelijk in hoeverre overheden weerstand willen bieden aan die druk, nog afgezien van de vraag in hoeverre ze dat kunnen. Burgers voelen zich steeds onzekerder en willen steeds meer garanties, hoewel de overheid juist steeds minder in staat is om die te geven. Het staat nog te bezien hoe deze confrontatie uitpakt.’