Juristen als ontstoppers van de klimaatcrisis

‘We moeten de democratie onder curatele stellen’

Onderhandelaars zoeken op de klimaattop in Parijs naar een antwoord op het klimaatprobleem. Sommige juristen hopen niet meer op een politieke doorbraak: zij zetten in op een ‘revolutie met recht’.

De desastreus verlopen klimaattop in Kopenhagen, eind 2009, was voor de Limburgse advocaat Roger Cox de definitieve bevestiging van wat hij al vreesde. Politici zijn niet in staat om oplossingen te bieden voor het almaar groeiende klimaatprobleem. Zelfs op de klimaatconferentie in Denemarken, destijds gepresenteerd als de laatste kans om serieuze maatregelen te treffen die gevaarlijke klimaatverandering konden voorkomen, kwamen de wereldleiders niet verder dan een slap akkoord, zonder doortastende afspraken. Toekomstige generaties dreigden de dupe te worden van een politieke patstelling.

Als advocaat had Roger Cox een instrument voor ogen om die impasse te doorbreken: het recht. Hij legde zich toe op een uitvoerig onderzoek, zette zich aan het schrijven en in 2011 verscheen Revolutie met recht, een soort pleitnota in boekvorm. In vier delen bouwt hij zorgvuldig zijn casus op. Na een uiteenzetting over de mondiale energiepolitiek en een opsomming van het omvangrijke wetenschappelijke bewijs voor de opwarming van de aarde analyseert hij het ‘falen van de democratie’ om uiteindelijk tot de conclusie te komen dat juridische middelen geboden zijn om beleidsmakers tot maatregelen te dwingen. We moeten de ‘democratie onder curatele stellen’, betoogt Cox.

Het boek werd aanvankelijk lauwtjes ontvangen, grootschalige media-aandacht bleef uit. De recensies die wel verschenen, veelal op weblogs over duurzaamheid, konden weinig aanmerken op het feitenrelaas, maar hadden geen fiducie in de revolutie met recht. Het is een sympathieke maar onrealistische ambitie, concludeerde ook Pepijn Vloemans in zijn bespreking voor De Helling, het wetenschappelijk bureau van GroenLinks: ‘Het is de paradox van dit boek: pas als het kwaad geschied is, zal de rechter voldoende bewijsmateriaal hebben, en de burger voldoende sympathie, voor de vordering van Cox.’

Op 24 juni 2015 staat de advocaat voor een raam in de rechtszaal in Den Haag. Hij heeft zijn handen voor zijn gezicht geslagen – even kan hij zijn emoties niet de baas. Terwijl de pers zich om hem verdringt, neemt hij een moment om zichzelf te herpakken. ‘Dit is ongelooflijk’, zegt Cox tegen een verslaggever van bnr, de tranen nog in zijn ogen. ‘We hebben zo hard gewerkt aan deze zaak en het is zo’n groot maatschappelijk belang waar het hier over gaat dat ik er niets aan kan doen dat ik mijn professionaliteit even verlies.’ Een paar minuten daarvoor hebben Roger Cox en zijn cliënt, stichting Urgenda, een ongekende juridische overwinning geboekt. Voor het eerst in de geschiedenis dwingt een rechter de overheid tot een actiever en ambitieuzer klimaatbeleid.

Heeft de Nederlandse klimaatzaak de revolutie met recht in gang gezet? De uitspraak van de Haagse rechter resoneerde in ieder geval tot ver buiten Nederland. ‘A landmark ruling expected to cause ripples across the world’, schreef de Britse krant The Guardian. ‘Een historische mijlpaal voor klimaatrechtvaardigheid’, concludeerde het Franse dagblad Le Monde.

‘Binnen de internationale juridische gemeenschap heeft deze uitspraak een grote impact gehad’, zegt Roger Cox in een telefonisch interview. Sinds de overwinning in Nederland ontvangt de Urgenda-advocaat uitnodiging na uitnodiging om op congressen en universiteiten te komen spreken over het succesverhaal. Regelmatig wordt hij gepolst als adviseur voor nieuwe initiatieven. Samen met gelijkgestemde juristen en ngo’s bezint hij zich op vervolgstappen. ‘Je hoeft natuurlijk niet in alle landen van de wereld zo’n zaak aan te spannen’, zegt hij. ‘Als je in een aantal belangrijke landen een overwinning behaalt, kan dat al genoeg zijn om een kantelpunt te bereiken. We moeten de uitwerking van een juridisch vonnis op de binnenlandse en buitenlandse politiek niet onderschatten.’ In België loopt al een zusterzaak, waarbij Cox als adviseur betrokken is, en in de Verenigde Staten heeft Our Children’s Foundation namens 21 jongeren, waaronder de kleindochter van de gerenommeerde klimaatwetenschapper James Hansen, een soortgelijke zaak aangespannen tegen de federale overheid. De aanklagers, die net als Urgenda gefrustreerd zijn over het lakse klimaatbeleid van hun overheden, putten hoop uit het Nederlandse vonnis.

Begin oktober kwam er een nieuwe opsteker uit Pakistan. In het land dat regelmatig wordt geteisterd door overstromingen had een lokale boer de staat voor het gerecht gedaagd. De overheid doet te weinig om zijn ‘fundamentele rechten’ te beschermen, betoogde hij. De rechter in Lahore stelde hem in het gelijk: er moet een onafhankelijke ‘klimaatraad’ in het leven worden geroepen die erop toeziet dat de regering haar milieuafspraken nakomt. ‘Voor Pakistan is klimaatverandering niet langer een verre dreiging, we ervaren nu al de gevolgen en de impact ervan’, constateerde de rechter.

Terwijl de ogen deze weken gericht zijn op de klimaatonderhandelingen in Parijs stellen ambitieuze juristen alles in het werk om via een andere weg effectieve antwoorden te vinden voor dit immense probleem. De hoop dat politici op tijd tot inkeer komen en de maatregelen nemen die nodig zijn, hebben ze al opgegeven. Nu de politieke kanalen geblokkeerd zijn, moet het recht als ontstoppingsmiddel fungeren. De vraag is op welke manier de juristen de politieke impasse trachten te doorbreken. Slagen milieuactivisten er met een beroep op het recht in om het klimaatvraagstuk uit de sfeer van het politieke te trekken, of is de gang naar de rechter juist een voortzetting van politiek met andere middelen?

‘Als je in een aantal belangrijke landen een overwinning boekt kan dat al genoeg zijn om een kantelpunt te bereiken’

Antonio Oposa legt zijn smartphone op tafel. Op het scherm glijden kleurrijke landschapsschilderingen voorbij. Vanmiddag heeft hij schilderles in Leiden, vertelt hij. Nu hij in het land van Van Gogh is – overduidelijk een van zijn stilistische inspiratiebronnen – kan hij de kans niet laten liggen om zijn techniek wat bij te schaven. Trots toont hij zijn laatste creatie: een azuurblauwe zee met een eenzaam, kwetsbaar eilandje, van bovenaf bekeken. Op de achtergrond zijn nog de vage contouren te zien van een stuk land dat al onder de zeespiegel is verdwenen. Vanishing Islands luidt de titel. Het schilderen is een hobby voor de milieuactivist en advocaat, een manier om in zijn spaarzame vrije tijd tot rust te komen. Al decennialang zet Oposa zich in om de aarde leefbaar te houden voor toekomstige generaties. Die missie heeft hem al een plaats in de geschiedenisboeken opgeleverd: hij is de naamgever van de ‘Oposa-doctrine’.

Eind jaren negentig worden de Filippijnen, Oposa’s geboorteland, in rap tempo ontbost. Grote buitenlandse bedrijven azen op het tropische hout waar de archipel rijk aan is. De Filippijnse overheid verleent zonder enige schroom vergunningen voor grootschalige houtkap. Van de honderd miljoen hectare bos die de eilandengroep aan het eind van de negentiende eeuw telde, staat er honderd jaar later nog amper twee miljoen hectare overeind. Deze plundering moet een halt worden toegeroepen, meent Oposa. Niet alleen is het een aantasting van het natuurschoon waar de Filippijnen om bekend staan, de bossen vervullen een onmisbare ecologische functie. Om de eilandengroep in de toekomst bewoonbaar te houden, moet de overheid de massale houtkap nu stopzetten.

Oposa stapt naar de rechter, niet alleen namens zichzelf, maar eveneens namens zijn kinderen en de kinderen van familie en vrienden. Hij gaat nog een stap verder: met deze zaak beweert hij op te komen voor de rechten van toekomstige, ongeboren generaties. Er bestaat zoiets als intergenerational justice, betoogt de jonge advocaat. Bij de hoogste rechtbank behaalt Oposa uiteindelijk zijn gelijk. De huidige politici hebben inderdaad rekening te houden met fundamentele rechten van toekomstige generaties, oordeelt de rechter: ‘Deze basale rechten [van zelfbehoud en voortbestaan] hoeven niet eens in de grondwet geschreven te staan, aangezien kan worden aangenomen dat ze bestaan sinds de aanvang van de mensheid.’

Het idee dat overheden aansprakelijk kunnen worden gehouden voor de schending van elementaire rechten van toekomstige generaties staat sindsdien bekend als de Oposa-doctrine. Het vormt, niet verwonderlijk, een belangrijke pijler voor de verschillende klimaatzaken in de wereld. Met zichtbaar genoegen vertelt Oposa dat hij net een e-mail kreeg van de Pakistaanse rechter, die recentelijk wereldnieuws maakte. ‘Een fantastische man. Hij was al een milieuactivist lang voordat hij een rechter werd. Nu kreeg hij de kans om daadwerkelijk een verschil te maken. Geloof me, Pakistan kan een rolmodel voor de wereld worden.’

Oposa beschouwt zichzelf als een verhalenverteller. Hij houdt een inspirerend vertoog, doorspekt met poëtische metaforen. (‘Woorden zijn mijn kwasten, recht is het medium en de rechtbank mijn canvas.’) Voor pakkende oneliners speelt hij regelmatig leentjebuur bij denkers als Goethe en Gandhi (‘Be the change you want to see in the world’).

Over zijn insteek is hij helder: het recht is een middel om zijn verhalen over het voetlicht te brengen en mensen te mobiliseren voor de goede zaak. Oposa: ‘Als ik destijds naar de media was gegaan, had niemand geluisterd. Maar als ik de kwestie naar de rechtbank breng wordt de overheid op z’n minst gedwongen om te luisteren. Daar kan ik mijn verhaal vertellen. Op die manier kan ik zaken op een ordelijke manier aan de kaak stellen, onderbouwd door feitelijk bewijs.’

‘Het recht is inherent politiek. Hoewel sommige juristen dat misschien liever niet onder ogen zien’

Nu is het tijd om het hogerop te zoeken, gelooft de Filippijnse advocaat. Hij is druk bezig met de voorbereidingen voor een nieuw, wereldwijd project: hij wil het Internationaal Hof van Justitie vragen om een advisory opinion over de verantwoordelijkheden van staten in de aanpak van de klimaatcrisis (Oposa spreekt nooit over ‘klimaatverandering’, dat zou de ernst en urgentie van de kwestie miskennen). Als het belangrijkste gerechtelijk instituut binnen de Verenigde Naties zou erkennen dat staten juridische verplichtingen hebben, kunnen staten zich niet langer achter het excuus verschuilen dat klimaatactie een zuiver politieke kwestie is.

Natuurlijk koestert Oposa niet de illusie dat dit soort zaken het probleem direct de wereld uit helpen. Met de uitspraak van de Filippijnse rechter eind jaren negentig kwam de problematische houtkap ook niet plots ten einde. Maar een wezenlijke verandering heeft het volgens Oposa wel degelijk in gang gezet: daar zijn de uitspraken van de rechters in Den Haag en Lahore het meest recente bewijs van. We mogen de symbolische kracht van deze juridische zeges niet onderschatten, onderstreept hij. Nederland en Pakistan zullen niet ineens ecologische paradijzen worden, maar de mondiale media-aandacht rondom dit soort uitspraken draagt bij aan een sociale bewustwording. Oposa: ‘Het recht kan een krachtige motor voor sociale verandering zijn.’

Niet iedereen zit te wachten op milieugroepen die naar de rechter stappen. Nog los van sceptische rechtsgeleerden naar wier smaak de rechter zich met de uitspraak te veel op het terrein van de politiek begeeft, plaatsen ook pleitbezorgers van ambitieuzer klimaatbeleid kanttekeningen bij de aanpak van Urgenda. Zulke klimaatzaken zouden de politieke tegenstellingen in het toch al gepolariseerde klimaatdebat verder versterken. Het brengt een effectieve oplossing van het probleem niet dichterbij.

De Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur (rli) presenteerde afgelopen september een alternatieve oplossing. Waar we behoefte aan hebben, adviseerde de rli in het rapport Rijk zonder CO2, is geen klimaatzaak, maar een klimaatwet. Om tegenwicht te bieden aan het kortetermijndenken van politici moeten de CO2-reductiedoelstellingen voor 2050 wettelijk worden verankerd. Zo kan het klimaatvraagstuk worden gedepolitiseerd. Klimaatbeleid zou immuun gemaakt moeten worden voor electorale wanen. De politiek zou zichzelf de handen op de rug moeten binden, zodat er niet om de haverklap aan duurzame doelstellingen gemorreld kan worden.

Vorige week kondigden Diederik Samsom en Jesse Klaver een initiatief aan dat gehoor geeft aan het advies van de rli. De fractieleiders van de pvda en GroenLinks presenteerden een voorontwerp van een wet waarin wordt vastgelegd dat Nederland zijn CO2-uitstoot in 2050 met maar liefst 95 procent heeft teruggebracht (ten opzichte van 1990). Tegenstellingen als oppositie-coalitie of links-rechts zijn irrelevant als het aankomt op klimaatverandering, liet Samsom in een interview met de Volkskrant weten. De klimaatwet doorbreekt de ‘tragedie van de horizon’, waarin de politiek gevangen lijkt te zitten, vulde Klaver zijn collega aan. Het klimaatprobleem vergt een aanpak die de termijn van meerdere kabinetten overstijgt. Bij het zoeken naar een consensus die de Haagse scheidslijnen daadwerkelijk overbrugt, kan het linkse bondgenootschap evenwel op de nodige politieke weerstand rekenen. De meeste partijen rechts van het centrum vinden het huidige klimaatbeleid al ver genoeg gaan.

‘We hebben te maken met een probleem dat onnoemelijk veel ellende gaat veroorzaken en dat politici niet kunnen en willen oplossen’, zegt Jaap Spier, advocaat-generaal van de Hoge Raad. Hij corrigeert zichzelf: ‘Misschien zouden politici wel meer willen doen, maar de realiteit blijft: ze doen het niet. Dan moet je gaan nadenken over andere oplossingen.’

Samen met de Duitse filosoof Thomas Pogge is Spier de geestelijk vader van de Oslo Principles. Begin dit jaar presenteerde een groep internationale juristen en wetenschappers een document, tot stand gekomen in de Noorse hoofdstad, waarin ze staten op hun verantwoordelijkheden wijzen. Het collectief is ervan overtuigd dat het klimaatvraagstuk gebaat is bij een meer technocratische benadering. Onafhankelijke juristen en erkende deskundigen hebben geprobeerd om, ongehinderd door politieke belangen, in kaart te brengen welke reductieverplichtingen de verschillende staten hebben.

Er gaapt een enorm gat tussen de politieke ambities en de CO2-reductie die door wetenschappers noodzakelijk wordt geacht. Dat wordt nog eens pijnlijk duidelijk door de toezeggingen die landen in de aanloop naar de klimaattop van Parijs presenteerden. Jaap Spier vindt de jubelstemming rond de Chinese doelstellingen onbegrijpelijk. De Chinese ambities zijn indrukwekkend, erkent hij, maar over het geheel genomen zijn de beloftes van de Aziatische grootmacht volstrekt ontoereikend. Alle maatregelen ten spijt zal de CO2-uitstoot van China door de verwachte economische groei namelijk tot 2030 blijven toenemen. ‘Hoe we op deze manier het probleem kunnen oplossen is mij een raadsel’, zegt Spier. Dat is natuurlijk niet enkel aan China te wijten: ‘Het is in internationale onderhandelingen bijkans onmogelijk om een resultaat te bereiken dat zelfs maar in de buurt komt van wat er gevraagd wordt.’

Het was niet de ambitie, benadrukt de advocaat-generaal, om een handleiding te schrijven voor het aanklagen van overheden, zoals de Oslo Principles in het licht van de Urgenda-zaak regelmatig worden uitgelegd. ‘We hebben niet één specifiek doel voor ogen gehad bij het opstellen van de Principles’, zegt Spier. ‘Zo’n document kan op allerlei manieren een bijdrage leveren.’ Zo hoopt hij dat de Oslo Principles een rol van betekenis kunnen spelen in het politieke debat. ‘Bijvoorbeeld doordat politici van rijke landen gemakkelijker aan hun kiezers kunnen uitleggen dat er echt een boel moet gebeuren. Daarnaast hebben de Principles ook in de academische wereld een debat losgemaakt over de juridische verplichtingen van staten. Dat is al winst.’

‘Juridische overwinningen kunnen er uiteindelijk voor zorgen dat dit vraagstuk deels wordt gedepolitiseerd’

Is het überhaupt mogelijk om de politiek geheel uit dit vraagstuk te filteren? De Oslo Principles worden flink bekritiseerd omdat ze te weinig rekening zouden houden met de CO2-uitstoot van rijke landen in het verleden. Het politieke en morele argument gaat dat welvarende staten nu extra reductieverplichtingen hebben, omdat zij jarenlang economisch profijt hadden van ongehinderd gebruik van fossiele brandstoffen. Juridisch gezien is het echter ingewikkeld om te bepalen op welke manier verplichtingen voor de toekomst voortvloeien uit acties uit het verleden. Daar wilden de onafhankelijke deskundigen hun vingers niet aan branden. Maar is dat niet evenzeer een politieke keuze?

‘Juristen zijn altijd politiek bezig’, zegt Jeff Handmaker. De boomlange Brits-Amerikaan met donkerblonde paardenstaart werkte jarenlang als advocaat voor mensenrechtenorganisaties, voordat hij als onderzoeker aan het Institute for Social Studies in Den Haag neerstreek. Hij bewondert het werk van Antonio Oposa en volgt diens campagne om de kwestie voor het Internationaal Hof van Justitie te krijgen op de voet. Volgend jaar organiseren ze met studenten in Den Haag een oefenrechtbank om de juridische argumentatie uit te testen.

‘Er zijn mensen die beweren dat dit soort zaken het recht politiseren. Maar dat is onjuist’, zegt Handmaker stellig. ‘Het recht is inherent politiek. Hoewel sommige juristen dat misschien liever niet onder ogen zien.’ Klimaatzaken, zoals die van Urgenda, kunnen structurele veranderingen teweegbrengen, gelooft Handmaker. Hij spreekt over legal mobilisation: het aanwenden van het recht om sociale doelen te bereiken die via de politieke weg onhaalbaar zijn. Zaken aanspannen die een breder maatschappelijk belang dienen. De rechtbank is een politieke arena, en het gebruik van recht een politieke strategie om het publieke debat aan te wakkeren.

Handmaker weet uit eigen ervaring hoe belangrijk dit soort initiatieven zijn en welke veranderingen ze teweeg kunnen brengen. Als advocaat was hij werkzaam voor de organisatie Lawyers for Human Rights in het Zuid-Afrika van de vroege jaren negentig, toen apartheid nog steeds diep verankerd was in het juridische systeem. ‘En toch waren er ngo’s die de staat aanklaagden, zelfs in de jaren tachtig. Die zaken waren kansloos, maar ze lieten wel zien hoe verschrikkelijk die racistische wetgeving was. Je hebt niet altijd een juridische overwinning nodig om bij te dragen aan maatschappelijke bewustwording.’

Wie Revolutie met recht van Roger Cox leest, krijgt niet de indruk dat de auteur een radicale activist is die de rechtbank louter ziet als een platform om zijn ideeën te verkondigen. Zijn uiteindelijke doel is ook niet zozeer maatschappelijke mobilisatie, als wel het depolitiseren van het klimaatvraagstuk. De wispelturige publieke opinie en electorale druk zitten politici alleen maar in de weg om de noodzakelijke energietransitie door te voeren. Cox schrijft: ‘In een woelige wereld die drijft op emoties, oneliners, opiniepeilingen en kortetermijnbelangen vertegenwoordigt de rechterlijke macht de rust, de wijsheid en de onafhankelijkheid die nodig is om tot juiste beslissingen te komen en het collectieve langetermijnbelang veilig te stellen.’

Hoe meer duidelijk wordt dat politici zich niet aan electorale belangen en geopolitieke spelletjes kunnen ontworstelen, hoe meer stemmen opgaan die betogen dat de democratie als politieke organisatievorm simpelweg incapabel is om de toekomst van onze planeet veilig te stellen. In de extreme variant wordt er dan gepleit voor een eco-autoritair regime, waarbij machthebbers weliswaar geen democratisch mandaat hebben, maar wel effectieve maatregelen kunnen nemen om de mensheid uiteindelijk voor de ondergang te behoeden. Een milder alternatief is dat we de democratie op z’n minst wat beperkingen opleggen om het electoraat tegen zichzelf in bescherming te nemen.

Aan de andere kant van het spectrum staan de radicale democraten, die menen dat het klimaatdebat juist gebaat is bij de politieke clash. In plaats van naar consensus te streven, of technocratische oplossingen te bepleiten, zouden verschillende opvattingen openlijk met elkaar moeten botsen. Neutrale oplossingen bestaan niet. ‘Conflict en verdeeldheid zijn inherent aan politiek’, zeggen voorstanders van deze aanpak de Belgische politiek-filosoof Chantal Mouffe na. Dat is in het klimaatvraagstuk niet anders. De milieubeweging kan haar standpunten beter over het voetlicht brengen als ze zich fel afzet tegen kwaadaardige oliebedrijven en lakse politici. Onenigheid moet gecultiveerd worden om mensen tot actie aan te sporen en alternatieven te formuleren.

Deze twee strategieën, die haaks op elkaar lijken te staan, komen samen in de juridische strijd tegen klimaatverandering, meent Siri Gloppen, een Noorse politicoloog met een speciale interesse voor het snijvlak tussen politiek en (klimaat)recht. ‘Wetgeving kan nooit een op zichzelf staande oplossing zijn. Het moet gepaard gaan met een bredere maatschappelijke verandering’, zegt ze in een Skype-interview. ‘Door het klimaatvraagstuk naar de rechtbank te brengen, politiseren ngo’s het thema aanvankelijk. Het is voor hen een manier om dit onderwerp onder de aandacht te brengen. Maar juridische overwinningen kunnen er uiteindelijk voor zorgen dat dit vraagstuk deels wordt gedepolitiseerd. Als in vier landen is bepaald dat staten wettelijk afdwingbare verplichtingen hebben, zal de rechter in het vijfde land eerder geneigd zijn te zeggen: dit is een juridische kwestie, geen politieke.’

Dat is precies de insteek van Urgenda-advocaat Cox: het doel is om klimaatbeleid te vrijwaren van de grillige politiek, maar om dat te bewerkstelligen moet eerst via de rechtbank het conflict worden aangegaan. Als de politiek weigert zichzelf grenzen op te leggen, moet dat via de rechter worden afgedwongen.

De controverses die advocaten als Cox of Oposa creëren zijn bovendien constructief, betoogt Gloppen. Argumenten die tijdens een rechtszitting worden opgevoerd, worden zorgvuldig gewikt en gewogen. De retorische strijd is uiteindelijk op oplossingen gericht. In de politieke arena blijven verschillende kampen vaak lijnrecht tegenover elkaar staan, in de rechtszaal velt een onpartijdige scheidsrechter uiteindelijk een vonnis.

Eind jaren negentig was Antonio Oposa nog een eenzame pionier. ‘Toen zat ik in m’n eentje in een kamertje een pleitnota in elkaar te draaien’, zegt de montere Filippijn lachend. ‘Nu ben ik een onderdeel van een brede sociale beweging.’ Het geeft hem energie en hoop, al die ambitieuze studenten en docenten die zich vol overgave op dit urgente probleem storten. Niet door spandoeken te verven en de straat op te gaan om te protesteren, maar door met wetboeken in de hand staten op hun verantwoordelijkheden te wijzen. Hij is ervan overtuigd dat ze zo kunnen bijdragen aan een betere wereld. ‘Wetten bestaan niet in een sociaal vacuüm’, zegt Oposa. ‘Het is geen droog stukje papier. Het kan een middel zijn om actie te ontketenen.’