In het meest besproken debatmoment van de verkiezingscampagne bevond Mark Rutte zich voor een tegenstander die niet gepasseerd kon worden met wat verbale lenigheid. Deze Kristie Rongen was een slachtoffer van de toeslagenaffaire en mocht de premier ondervragen tijdens het verkiezingsdebat op rtl4. Een van Rutte’s ingestudeerde antwoorden aan deze onterecht opgejaagde moeder is het waard om nader te bekijken.
‘Dit is zó’n schandvlek, het is zó’n debacle’, zei Rutte met nadruk. ‘Maar ik heb afgewogen dat er ook heel veel dingen wél goed zijn gegaan in de afgelopen tien jaar. En ik heb per saldo besloten om door te gaan.’
Rutte sprak over zichzelf, maar wie de Nederlandse overheid en politiek volgt, kan de woorden ook lezen als allegorie voor de houding van de Nederlandse politieke en ambtelijke top tegenover de eigen missers. Of misschien wel voor heel Nederland: er gaat ook veel goed. Laten we zo doorgaan.
Dat is een opmerkelijke houding, want er gaat vaak iets fout bij de overheid, en ook al een hele tijd. Twee weken geleden verscheen het zoveelste rapport dat de vinger op zere plekken legt. De parlementaire commissie die het rapport schreef was al belegd vóór de kindertoeslagen, coronavaccinatie en ggd-gegevens nieuwe ‘affaires’ werden. Deze commissie-Bosman onderzocht waarom het zo vaak misgaat tussen overheid en burger in de uitvoering van beleid. De hoofdconclusie: bij de instanties die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering ontbreekt vaak het gevoel voor de ‘menselijke maat’.
Rutte was het daar tijdens het rtl-debat helemaal mee eens: ‘De overheid moet ook een menselijk gezicht hebben.’
Kristie Rongen: ‘U was eindverantwoordelijk. U heeft daarop bezuinigd.’
Rutte: ‘Wat in het verleden gebeurd is, kan ik hier nu niet goedmaken.’
Is dat werkelijk zo? De opmerking van de premier dat hij niet kan goedmaken wat in het verleden is gebeurd, gaat uit van het idee dat het falen tegenover Kristie Rongen c.s. een incident was. De conclusies van de commissie-Bosman zijn anders. Een lange lijst aan ‘affaires’ van de laatste twintig jaar onderschrijft dat het niet om incidenten gaat. Het uwv, een instantie die uit vijf overheidsinstellingen werd gecreëerd en meteen een kwart van zijn medewerkers moest lozen én tegelijk moest digitaliseren, wat uitliep op een enorme puinhoop. Debacles rond het cbren de Belastingdienst. Wachtlijsten en verschraling van de zorg. De afwikkeling rond het Groningse gas. Zelfverrijking en bedrijfje spelen bij woningcorporaties, de afwikkeling van het mortierongeluk in Mali, de zaak-Bart van U. over de moord op Els Borst, de politie-informatiedienst, en ga zo maar door.
Het is niet zo dat het ergste achter de rug is en de ‘affaires’ steeds minder erg worden. De parlementscommissie die de toeslagenaffaire onderzocht, gaf haar rapport niet voor niets de titel Ongekend onrecht mee; de Nationale Ombudsman noemde de toeslagenaffaire ‘het ergste overheidsfalen dat ik ooit heb gezien’. Hoe is dat mogelijk in een land waar het een algemene wijsheid is dat onze overheid tot de beste van de wereld hoort?
Er lijkt op dat vlak wel iets te veranderen. Waar alle affaires en schandalen niet toe leidden, lijkt wel in gang te worden gezet door het coronavirus: het besef dat Nederland een probleem heeft met zijn overheid. ‘Wie meende dat de Nederlandse overheid zichzelf voorbeeldig heeft georganiseerd, is onderhand wel van die illusie beroofd’, opende de Volkskrant bijvoorbeeld onlangs de zaterdagkrant, onder de kop ‘Land van misplaatste zelfgenoegzaamheid zakt voor elke stresstest’.
Dat is een terecht, maar ook een gevaarlijk besef. Vorige week concludeerde de commissie-Van Aartsen, die onderzoek doet naar het milieubeleid (en de missers daarin), dat ‘uitglijers van de overheid tot een forse knauw leiden in het vertrouwen in de overheid’. Een beschouwing in de NRC waarschuwde voor de gevolgen daarvan: ‘Een door het publieke ongenoegen gevoede stemmingswisseling – bijvoorbeeld om coronabeleid – kan heel snel leiden tot een heftige vertrouwensbreuk, met onvoorziene gevolgen.’ Zo beschouwd zijn er weinig zaken zo urgent als analyseren wat er precies mis is in de overheid, en daar actie tegen ondernemen.
De veelvuldige missers van de overheid zijn onderwerp van Dat had niet zo gemoeten!, dat vorig jaar verscheen. Auteur is de voormalige topambtenaar Roel Bekker, die tussen 2007 en 2010 verantwoordelijk was voor een reorganisatie van de overheid. In zijn boek houdt Bekker allerlei voorbeelden van overheidsfalen tegen het licht. Ambtenaren en politici ontkennen en bagatelliseren problemen vaak, constateert hij, waardoor een structurele aanpak ervan uitblijft.
‘Overheidsfalen hoort bij Nederland. Zoals het misschien bij elke overheid hoort’, stelt Bekker in een telefonisch gesprek. ‘Elke keer begeeft onze overheid zich op paden waarvan het verleden leert dat er problemen van komen. En dat valt op. Leervermogen is een probleem in onze overheid. Ik vind Nederland opvallen in zijn aversie tegen leren van overheidsfalen. Evalueren en verantwoording afleggen hebben in Nederland een lage prioriteit. Er is ook niet een kennisinstituut voor openbaar bestuur dat zulke lessen zou kunnen consolideren – een illustratie van hoe slordig we daarmee omgaan. De jaarlijkse verantwoording over het gevoerde beleid, op de derde woensdag in mei, is een onbetekenend ritueel geworden. Ook beleidsevaluaties binnen ministeries kunnen veel grondiger.’
Er is binnen de overheid een laconieke houding gegroeid en soms zelfs cynisme ontstaan, schrijft Bekker in zijn boek, over de kwaliteit van overheidswerk en over het verbeteren daarvan. ‘In Nederland denken we altijd in termen van níeuw beleid en gaan we daarmee aan de slag. Het oude blijft staan’, zegt hij. ‘Maar er wordt binnen de overheid te makkelijk gedacht over hoe moeilijk het is nieuw beleid in te voeren, zeker als het oude blijft staan. Zeker als je het zo ingewikkeld wil zoals wij willen.’
Daar ligt de crux, volgens Bekker: ‘Door de complexiteit van het beleid dat we willen, gaat het fout. Daarin is Nederland het slachtoffer van zijn eigen succes. De kindertoeslagenaffaire is eigenlijk het gevolg van hoe goed we zijn. Dat klinkt paradoxaal, maar om zo’n complex systeem in te voeren, heb je een overheid nodig die heel goed is; de hoeveelheid benodigde informatie is enorm. Landen met een minder geavanceerde overheid, zoals België, zouden er niet aan denken zo’n ingewikkeld systeem op te tuigen. We moeten dingen simpeler willen houden, en rustiger.’
Maar is daarmee de volledige analyse gemaakt? De overtuiging dat de kern van het probleem ligt in het aanpassen van ambities aan capaciteiten, en leren om dat beter te doen, zoekt het probleem niet in de cultuur en werkbenadering van de overheid zelf. Is dat terecht?
Peter van Lieshout, ook voormalig topambtenaar en hoogleraar aan de Universiteit Utrecht, meent van niet. ‘De overeenkomst tussen het vaccinatiebeleid en de toeslagenaffaire is dat de uitvoering werd ingevuld door mensen die juridisch-procedureel zijn getraind’, zegt hij over de telefoon. ‘Ze hebben vaak geen gevoel voor de uitvoering van beleid: voor de complexiteit ervan, en voor wat het betekent voor burgers. Hoe de praktijk eruitziet is vaak onduidelijk voor ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor één regel; hoe in het leven van mensen die ene regel samenkomt met vijftig andere regels.’
Van Lieshout vervolgt: ‘Het voldoen aan criteria en regels wordt voor ambtenaren een prioriteit op zich. En het toezicht dat over hen wordt gedaan, gaat daar ook over. Veel van de schandalen van de afgelopen tien, vijftien jaar, en de onderzoeken die ernaar zijn gedaan, spitsten zich toe op de vraag of mensen wel volgens de regels hadden gewerkt. Dan krijg je toch een oriëntatie waarbij iedereen eerst kijkt of alles wel procedureel correct is gegaan. En dat heeft gevolgen. Zoiets als het vaccinatiebeleid moet je niet overlaten aan ambtenaren die dertig jaar zijn beoordeeld op het volgen van de regels.’
Dit is geen plotselinge verandering. ‘Die verschuiving naar een procedurele benadering van beleid is al twintig, 25 jaar subtiel aan de gang’, zegt Van Lieshout. ‘De kritiek daarop focust zich vaak op topambtenaren, die elke paar jaar verplicht moeten rouleren van plek, en die dus per definitie op plekken zitten waar ze weinig van afweten. Maar hun roulatie past in een breder beeld. Het consultancy-idee dat een goede manager op elke plek inzetbaar is, leeft in alle lagen van de ambtenarij.’
En het leeft ook in de politiek. ‘Vroeger kwamen Kamerleden uit maatschappelijke organisaties, van ngo’s tot ondernemersverenigingen, die iets van een maatschappelijk onderwerp vonden. Zij werden dan woordvoerder van hun partij op dat onderwerp. Nu is de politiek zelf een carrière, Kamerleden zijn ergens begonnen als fractiemedewerker en maken carrière binnen het systeem. Het gevolg is dat Kamerleden de portefeuilles niet verdelen naar expertise; ze streven vaak naar een zo aansprekend mogelijk dossier, met zo veel mogelijk exposure. Het idee dat de overheid procesmanagement is, sluipt er dus niet alleen aan de ambtelijke kant in. En het betekent kennisverlies. Er is zowel in de ambtelijke als in de politieke laag van de overheid veel verlies van kennis geweest over de maatschappij. Het is te veel een wereld op zich.’
Deze zaken bij elkaar komen volgens Van Lieshout neer op een verschuiving van bestuurlijk ethos. Van een primaat bij de kwaliteit van overheidsdiensten schuift die naar het kunnen verantwoorden dat de regels gevolgd zijn. En dat is niets minder dan een uitholling van de publieke zaak. ‘Ik mis in de toeslagenaffaire het besef: dit staat niet op zichzelf, dit komt ergens vandaan. De vraag is vermeden hoe de rijksoverheid meer gaat interacteren met de maatschappij, en hoe zij beter gestructureerd kan worden. Er is een politiek antwoord gekomen met het aftreden van het kabinet, maar geen systematisch antwoord op de vraag hoe de overheid beter ademt.’
We moeten oppassen voor een discours dat de problemen te snel relativeert, vindt Van Lieshout daarom. ‘De Nederlandse overheid is geen mislukt systeem, sommige onderdelen zijn goed. Maar daarop wijzen, schiet als antwoord tekort. Een aantal van de meest essentiële zaken in het leven van Nederlanders, zoals gezondheidszorg, voedsel en onderwijs, wordt door de overheid bepaald. De overheid is geen leuk extraatje, ze is onontkoombaar. Dan is het volstrekt redelijk om de lat hoog te leggen, wat ook spoort met hoeveel geld we eraan uitgeven. We moeten oppassen met het discours dat we ook wel veel van de overheid verwachten. Je moet er scherpte in blijven houden die in verhouding staat tot het belang dat de overheid in het leven van mensen heeft. Ik vind eerder dat we te mild zijn dan te kritisch. Meer zelfreflectie zou goed zijn.’
Wie met zo’n analyse in het achterhoofd de verhoren van de parlementaire commissie-Kinderopvangtoeslag leest, bekruipt een akelig gevoel. Neem het volgende gesprek, zoals het opgetekend staat in een woordelijk verslag van de verhoren. Om half negen ’s morgens, vrijdag 20 november, schoof bij de commissie dhr. J.J.M. Uijlenbroek aan, een voormalig directeur-generaal van de Belastingdienst. De commissie wilde van hem weten of hij als ‘dg’ had geprobeerd om te voorkomen dat het ‘Combiteam Aanpak Facilitators’ (caf) zo fel op vermeende fraudeurs joeg.
Uijlenbroek: ‘Nou, ja, kijk, ik heb ook buikpijn hoor, maar mijn positie is hier natuurlijk een andere in, omdat ik in 2017 pas ben gekomen bij de Belastingdienst. (…) Wat ik u uitleg, is dat dat besef van “dit moet allemaal van wet- en regelgeving”… Nou, dat zat wel heel diep verankerd overal. Maar ik zeg er meteen bij dat (…) ik pas in de zomer van 2019 kennis nam van die nota’s die in 2012 en 2014 naar de bewindspersonen en Sociale Zaken… Daarvoor wist ik dat niet eens. Dat was echt geschiedenis. Hoe pijnlijk voor de ouders, zeg ik er meteen bij, hè.’
pvv-Kamerlid Roy van Aalst: ‘Ik vind het een schokkende constatering inderdaad dat u…’
Uijlenbroek: ‘Niemand heeft tegen mij gezegd “joh, Jaap, maar hier zit een heel groot probleem en daar zijn we al jaren mee aan het worstelen”, omdat er blijkbaar een soort acceptatie was dat het dan zo maar moest.’
Van Aalst: ‘Ik vind het schokkend dat we dus beleid uitvoeren waarvan iedereen buikpijn heeft, maar waar we blijkbaar dan toch niet tot de conclusie komen van… Dat we blijkbaar zo ver van die maatschappij af staan dat we niet in de gaten hebben wat we aanrichten. Dat vind ik een schokkende conclusie.’
Uijlenbroek: ‘Dat ben ik helemaal met u eens, en nog sterker: dat is wat ik de “ramp in slow motion” noem, want het gaat maar door en het gaat maar door. En laten we eerlijk zijn: zelfs tot op de dag van vandaag.’
Van Aalst: ‘Een laatste korte vraag. Wat is uw inschatting: is het lek boven of komt er nog heel wat op ons af?’
Uijlenbroek: ‘Nou, ja, ik ben weg sinds januari bij de Belastingdienst. Wat ik uit de kranten lees, is dat het niet soepel gaat.’
Het is het waard deze passage nog eens over te lezen en te laten inzinken wat het betekent wat hier staat. Ambtenaren die elke paar jaar naar een compleet nieuwe plek hoppen, met een nieuw vuistdik dossier dat zij alleen maar diagonaal kunnen scannen. Een primaat bij het volgen van regels, ook als het bekend is dat ze problemen veroorzaken. Problemen die jarenlang blijven spelen, omdat niemand weet wie ze moet aanpakken, of omdat ambtenaren niet weten dat anderen er niet van weten. Ambtelijke diensten die langs elkaar heen werken. Niemand die op tafel slaat en actie eist. Een gelatenheid dat het nou eenmaal zo gaat. Waarna alle betrokkenen beurt om beurt naar een nieuwe baan rouleren en worden vervangen door anderen die niet weten hoe het precies zit, en die dus maar strikt vasthouden aan hoe het volgens de vastgelegde procedures moet.
Uit de verhoren blijkt ook dat het oplossen van deze problemen niet alleen zit in het maken van de juiste analyse – een moment van nirvana waarna alles gelukkig beter wordt. Want de werkdruk is soms loeiend hoog. Zo schreef de bovengenoemde directeur-generaal honderd dagen na zijn aantreden een brandbrief aan zijn superieuren waarin hij waarschuwde dat de rechtsstatelijkheid bij de Belastingdienst in gevaar was.
Uijlenbroek: ‘Er waren veel geluiden in de organisatie van de Belastingdienst van mensen die vonden dat het efficiencydenken was door-geschoten en dat het rechtsstatelijk handelen daaronder leidde. (…) Als ik veel mensen hoor zeggen “het is alleen maar efficiency, efficiency, efficiency”, “heb ik wel voldoende tijd om een goede inhoudelijke afweging te maken?”, “heb ik wel voldoende deskundigheid in mijn omgeving om collegiaal te sparren” en “we verliezen kennis”, dan trek je die conclusie.’
Van Aalst: ‘De standaard was gewoon: harken, harken, harken, en voor de inhoud hebben we geen tijd.’
Uijlenbroek: ‘Het was een breed gevoel bij de Belastingdienst dat de kwaliteit van het werk eronder leed, omdat het allemaal steeds verder geoptimaliseerd moest worden.’
‘Geoptimaliseerd moest worden.’ Kennelijk kan het zo zijn dat in alle lagen in een overheidsorganisatie, van dossierbeoordelaars tot de directeur-generaal, het gevoel kan leven dat het werk is uitgehold en het contact met de maatschappij is verloren – zelfs dat de rechtsstatelijkheid in gevaar is – maar dat de ‘optimalisatie’ van het werkproces geen andere opties overlaat dan verder gaan.
In zo’n omgeving is een ‘uitglijer’ zoals die met de kinderopvangtoeslagen helemaal niet vreemd. Zulke grootschalige fouten zijn in zo’n omgeving eerder een te verwachten uitkomst, die moeilijk als ‘incident’ kan worden gezien, en waarvan een herhaling te verwachten is. Het probleem in zo’n omgeving is niet dat fouten niet op tijd worden gezien, maar dat de prioriteit niet ligt bij het voorkomen ervan.
Zo ontstaat er een completer beeld van overheidsfalen. Er is niet één oorzaak, maar alle voorbeelden zijn ook niet een reeks specifieke gevallen die met ‘lokale’ oplossingen in het overheidsapparaat kunnen worden gerepareerd. De problemen beginnen bij plannen, van politici en ambtenaren die persoonlijk ambitieus zijn en exposure willen, maar die de bestaande bestuurspraktijk maar in beperkte mate kennen, en de realiteit op de plekken van de samenleving waar de nieuwe regels moeten gaan landen nog minder.
Daar komt een cultuur bij die de werkbenadering, de bedrijfscultuur en het jargon van de consultancy en het bedrijfsleven naar de overheid overzet. Die cultuur versterkt een toenemende procedurele benadering van overheidswerk: procesmanagement dat in toenemende mate los staat van de maatschappelijke praktijk. Dat wordt ook versterkt door automatisering en ‘optimalisering’ van het werk, die impliciet de focus weghaalt bij de kwaliteit van het geleverde werk en bij de evaluatie ervan.
Omdat het werk procedureler wordt en minder inhoudelijk, focussen ambtenaren zich in toenemende mate op het correct volgen van de regels. Ook ministers en hoge ambtenaren moeten zich verantwoorden voor het correct toepassen van de regels, wat de trend naar procedureel werken versterkt, én wat betekent dat overheidswerk op alle niveaus steeds juridischer wordt geïnterpreteerd en uitgevoerd: politieke dekking krijgen en kunnen geven krijgt vanzelf prioriteit boven inhoudelijkheid. En dit proces wordt weer versterkt door het rouleren van banen – ministers omdat kabinetten vallen, topambtenaren omdat zij daartoe verplicht zijn, lagere ambtenaren omdat dit nodig is om carrière te maken en het verwacht wordt. Dat versterkt de afstand tot de maatschappij en het verlies van kennis van die maatschappij.
Boven op dit alles zijn in de afgelopen twintig jaar grote bezuinigingen en reorganisaties opgelegd, terwijl overheidsdiensten tegelijkertijd moesten automatiseren. Verschillende diensten, zoals uwv en Belastingdienst, moesten daarom actief mensen gaan werven, direct na grote ontslagrondes. En ook deze mensen gingen na enkele jaren weer rouleren, wat het kennisverlies versterkte. Voorts is er nog de juridisch-procedurele manier van werken. Enzovoort. En uiteindelijk: de acceptatie dat het zo maar moet.
Het beangstigende van dit heksenmengsel van gevaarlijke trends in de overheid is dat alles er aan de buitenkant heel lang goed kan blijven uitzien. Maar dat niet alleen: ook van binnenuit, ín het overheidssysteem, kan alles er heel lang goed lijken te gaan, terwijl het in werkelijkheid misloopt.
Het gevaar van systemen die hun eigen werkelijkheid gaan vormen, is een van de onderwerpen in Ministerie van Verbeelding, de politieke memoires van Jet Bussemaker. De oud-minister van Onderwijs, nu hoogleraar in Leiden, beschrijft in haar boek hoe ze heeft ervaren hoe er twee werkelijkheden kunnen ontstaan: de realiteit van systemen en plannen die ambtenaren zien in Den Haag, en de realiteit zoals die eruitziet in de wachtkamer van de dokter, of waar dan ook in de samenleving.
‘Dat probleem is de laatste decennia erger geworden’, zegt Bussemaker in een telefonisch gesprek. ‘Er is bezuinigd op ambtenaren, de werkdruk is hoger, de problemen zijn complexer. Het is voor ambtenaren verleidelijk om bij de alternatieve bestuursrealiteit te blijven, meer dan om een breed netwerk in de samenleving op te bouwen, veel werkbezoeken af te leggen, en na te denken over de vraag: wat betekent deze wet voor burgers; waar was deze wet ook weer voor bedoeld?’
Dat werkt systeemdenken in de hand. ‘Het is logisch dat een minister aan procesmanagement doet’, zegt Bussemaker, ‘maar als ambtenaren op steeds lagere niveaus dat doen, raakt de werkelijkheid steeds verder uit zicht. Ik noem dat het “bureaucratisch panopticum” waar ambtenaren en ministers in gevangen zitten. Er ontstaat een beeld dat er op systeemniveau prima uitziet, terwijl het grote problemen veroorzaakt in de samenleving.’
Ook Bussemaker gelooft dat het rouleren van posten te ver is doorgeschoten. ‘Topambtenaren, lagere ambtenaren, Kamerleden, iedereen doet het’, zegt ze. ‘Het gaat uit van het idee dat besturen een managerial art is, dat je op elke plek kunt doen. Ik geloof daar niet in. Officieel moeten topambtenaren na zeven jaar van plek wisselen, maar hoe het gaat, is dat zij na vier jaar al gaan rondkijken. Ook lagere ambtenaren moeten vaak wisselen als ze carrière willen maken. Ik vind het een vorm van kennisverkwisting.’
Ze pleit voor een cultuur- en organisatieverandering. ‘De kern is dat de overheid anders moet gaan functioneren. Het lijkt nu vaak of burgers er zijn voor de overheid, in plaats van andersom. We moeten terug naar de kern van de verzorgingsstaat. De vraag die ambtenaren zichzelf regelmatig moeten stellen is niet: doen we het goed, maar: doen we het goede? Helaas is het lerend vermogen van onze overheid te laag.’
Het cruciale aan dit inzicht is dat het moet worden gekoppeld aan een gevoel van urgentie, aan waakzaamheid over het functioneren van de overheid. Niet alleen bij mensen die na lange ervaring het Nederlandse systeem evalueren, maar ook breed verspreid door de hele ambtelijke en politieke top van Nederland heen. En dat het tot actie leidt om de kwaliteit van de overheid en haar verbinding met de samenleving te versterken.
Maar is in de politiek en de ambtenarij, en in het verlengde daarvan de hele samenleving, de wil groot genoeg om te willen leren van de fouten die aan het licht zijn gekomen? Arno Visser, president van de Algemene Rekenkamer, vindt dat in de Nederlandse politiek te weinig terug wordt gekeken, de eerste vereiste om te leren van fouten in het verleden. In januari haalde hij in een interview in Trouw de film Memento aan, als metafoor voor de politieke werkelijkheid van nu. De hoofdpersoon lijdt aan geheugenverlies en kijkt daarom niet naar het verleden, stelt Visser. Net als de Tweede Kamer.
Misschien is het hierom dat de toenemende voorbeelden van overheidsfalen zich niet vertalen in een gevoel van urgentie en in de overtuiging dat het serieus mis is. Nederland blijft zich een overheid herinneren die zelden werkelijk faalt, en waar de wereld terecht jaloers op is; een overheid die niet een generatie lang sluipend ondergraven is door een combinatie van efficiëntie, kennisverlies, bezuinigingen, ambities, roulatie, procesmanagement. Wie zich alle recente misstappen herinnert, en ze in het juiste perspectief plaatst, ziet zich voor een zorgwekkende vraag gesteld: is de publieke zaak in Nederland nog in goede handen?