Het jaar van corona: De Nederlandse aanpak

‘We moeten een coronageneraal hebben’

Eind februari 2020 was het coronavirus officieel in Nederland. Hoe kan het dat we een jaar later nog steeds worstelen met de aanpak van het virus en de crisis die het veroorzaakt? Wat leert dit ons over onszelf?

Als Angela Vos in februari 2020 op de bank de Twitter-berichten over het naderende coronavirus leest, ergert ze zich groen en geel. ‘We zijn er niet klaar voor’, is de strekking van verschillende alarmerende tweets. Hoezo niet klaar voor? denkt ze. Dat is toch ons werk?

Zelf werkt Vos als teamleider bij GGD Gelderland-Midden en ook binnen haar eigen ggd werken mensen die al jaren waarschuwen voor een dergelijk virus dat van dier op mens kon overspringen en zich vervolgens in rap tempo zou verspreiden. Vos begon halverwege de jaren negentig als jeugdwerker, was een tijdje raadslid en behaalde in 2010 een master in publieke gezondheid. Sinds een paar jaar adviseert ze de regionale beleidsmakers op basis van de epidemiologische situatie en de meest actuele kennis over het virus en welk gedrag besmetting kan voorkomen.

Luister naar De Groene

In De Groene Amsterdammer Podcast interviewt Kees van den Bosch Jop de Vrieze over de Nederlandse aanpak van de coronacrisis in het afgelopen jaar. Onze podcast is elke vrijdagochtend gratis beschikbaar via groene.nl/podcasts en via de andere bekende podcastkanalen

Het zal vanaf dat moment op de bank niet lang meer duren voor Vos’ irritatie omslaat in frustratie. Bij het zien van de berichten over het tekort aan mondkapjes vraagt ze zich af wie daar dan over gaat. Ze springt al snel bij op de infectieziektentelefoon in haar regio. ‘We werkten door op een zaterdagavond en ik kreeg alle meldingen mee die binnenkwamen. Toen realiseerde ik me dat het echt eng was.’ Half maart raakt een goede kennis van haar, 49, besmet. Ze ontwikkelt eerst milde klachten maar takelt dan plots snel af. ‘Ze had “onderliggend lijden” maar daar had ze mee leren leven’, zegt Vos. ‘Toen ze overleden was, zei ik tegen een vriend dat ik me kapot zou werken om het virus te stoppen.’ Vos is in die fase niet als enige onaangenaam verrast door het onvermogen van Nederland om adequaat op het oprukkende virus te reageren. Ook de communicatie van het rivm aan de vooravond van de eerste golf is nog vol vertrouwen: zowel via sociale en traditionele media als tijdens een bijeenkomst mét publiek op 21 februari bij de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen is de boodschap: we zijn voorbereid.

Het Nederlandse zelfvertrouwen is niet ongegrond. Op de in oktober 2019 verschenen Global Health Security Index die in kaart bracht hoe goed landen waren voorbereid op een pandemie, staat Nederland derde, achter de Verenigde Staten en Groot-Brittannië. De index is opgesteld door onder meer het Amerikaanse Johns Hopkins Center for Health Security en de onderzoeksafdeling van tijdschrift The Economist. Op het gebied van preventie, detectie en rapportage, reactievermogen, de kwaliteit van het gezondheidszorgsysteem, naleving van internationale afspraken en risico op uitbraken scoort Nederland 75 van de 100 punten. Een andere, eveneens in 2019 verschenen ‘epidemieparaatheidsindex’ plaatst Nederland (net als vrijwel heel Europa) ook in de categorie ‘best voorbereid’.

De opstellers van de Global Health Security Index blijken profetisch te zijn geweest in hun waarschuwing dat niemand écht goed voorbereid was, dat een groot deel van de wereld een zich snel verspreidend virus niet aan zou kunnen en dat politieke en sociale factoren een goede respons in de weg zouden kunnen staan. Maar dat juist veel van de ‘toplanden’ waaronder Nederland het zo zwaar zouden gaan krijgen, dat hadden ze niet voorzien.

Waar in de eerste maanden overrompeling nog als legitiem excuus kon worden aangewend, is een jaar later duidelijk dat ook al lerend en improviserend de voormalige voorbeeldlanden zich niet hebben kunnen herpakken. Het Lowy Institute, een Australische denktank, stelde recent een andere ranglijst op, gebaseerd op met name aantallen besmettingen en doden veroorzaakt door het coronavirus per hoofd van de bevolking. Nederland staat op het moment van schrijven op plaats 75. En daar waar landen met een relatief hoge sterfte de eerste maanden nog konden wijzen op de relatief zware economische klap door de lockdowns elders, is dat argument moeilijk houdbaar gebleken: proactief reagerende landen hebben over het algemeen juist minder economische schade geleden.

Waarom heeft Nederland het in deze pandemie zo moeilijk en waarom worstelt het zo goed georganiseerde én voorbereide land een jaar later nog altijd met het controleren van het virus én in toenemende mate met een deel van de eigen bevolking? Wat vertelt deze worsteling ons over de Nederlandse crisisrespons en welke lessen kunnen er al getrokken worden?

Tijdens de voorjaarscoronagolf is crisisexpert Arjen Boin nog vergevingsgezind richting de Nederlandse overheid. Verschillende politicologische collega’s aan de Universiteit Leiden ontwaren in die tijd al politieke motieven achter de Nederlandse strategie, ‘maar ik ben ook wel gewend dat zij overal politiek in zien’, zegt hij. Zelf vindt de hoogleraar publieke instituties en openbaar bestuur en eigenaar van Crisisplan BV (adviesbedrijf in crisismanagement) de aanpak wel bij Nederland passen. En hij kijkt vooral naar de functionaliteit. ‘Ik ga ervan uit dat nationale gezagsdragers wel een crisis kunnen managen.’

Het is de fase waarin Mark Rutte tijdens zijn beroemde speech de term ‘maximaal controleren’ introduceert: ‘We proberen met maatregelen de piek in het aantal besmettingen af te vlakken en uit te smeren over een langere periode.’ In het kader daarvan legt Rutte uit dat ‘een groot deel van de Nederlandse bevolking met het virus besmet zal raken’ en ‘dat we in afwachting van een vaccin of medicijn de verspreiding van het virus kunnen afremmen en tegelijkertijd gecontroleerd groepsimmuniteit op kunnen bouwen’.

Met name die term groepsimmuniteit resoneert en ondanks de overwegend lovende reacties op de speech volgt er een pittige discussie. Het geschetste scenario, zo bevestigt viroloog en omt-lid Marion Koopmans de volgende dag in Nieuwsuur, houdt namelijk in dat er door het toelaten van verspreiding mogelijk veertig- tot tachtigduizend doden kunnen gaan vallen. Het woord ‘groepsimmuniteit’ gaat in de ban, maar het beleid blijft ongewijzigd. Zoals valt te lezen in de powerpointpresentatie van Jaap van Dissel tijdens de Catshuis-sessie op 22 maart en de technische briefing van de Tweede Kamer op 25 maart: ‘Opbouw groepsimmuniteit waardoor versterking effect interventies, tot vaccin beschikbaar komt.’ Op 20 mei nog bespreekt Van Dissel tijdens de technische briefing een Amerikaanse publicatie in Science die volgens hem ‘het belang aantoont van het opbouwen van die groepsimmuniteit en het effect daarvan op de circulatie van het virus’.

In die fase is de heersende gedachte: het virus een klein beetje laten circuleren, zodat de zorg het nog net aankan, levert meer vrijheid en minder economische schade op dan ‘zo veel mogelijk onderdrukken’ zoals een aantal Aziatische landen meteen al poogt. Met het beschermen van de kwetsbaren en het overeind houden van de zorg als centrale pijlers zal de rest van de maatschappij zo veel mogelijk worden ontzien, is de verwachting.

Inmiddels heeft het er alle schijn van dat het andersom is: zo veel mogelijk onderdrukken gaat gepaard met sneller ingrijpen waardoor de kans afneemt dat er meer grootschalige, zwaardere maatregelen nodig zijn. Juist een beleid van later ingrijpen en eerder versoepelen gaat gepaard met snellere opflakkeringen van het virus die moeilijker onder controle te krijgen zijn – met als gevolg dat de maatschappij langzaam uitgeput raakt.

Daarbij blijkt het afschermen van kwetsbaren bij een hoge circulatie schier onmogelijk en de ingrepen die nodig zijn om de zorg niet te laten overstromen hakken er alsnog keihard in. Landen als China, Zuid-Korea, Taiwan en ook Australië en Nieuw-Zeeland laten zien dat maximaal onderdrukken een minder grote last op de schouders van de bevolking legt – waarbij wel moet gezegd dat constante alertheid en lokaal streng ingrijpen nodig blijven.

Het ‘maximaal controleren’ van Rutte wordt in de praktijk ‘maximaal laveren’. De contouren hiervan zijn tegen het einde van de eerste golf al zichtbaar: de groepsimmuniteitscijfers vallen allesbehalve mee, er rijzen twijfels over de duur van de immuniteit en de mate waarin die de verspreiding stopt. En zelfs al zou wie besmet is geweest wel relatief lang immuun blijven, dan lijkt van een snellere exit door immuniteitsopbouw zonder de zorg te overspoelen ook al geen sprake. Modelleur Luc Coffeng (niet betrokken bij het omt) ziet het in zijn berekeningen al in april: ‘Ik dacht letterlijk holy fuck, dat gaat nog jaren duren voor de maatregelen helemaal opgeheven kunnen worden zonder vaccin.’

Aan de andere kant is er het positieve aspect van die eerste golf: hoewel er een gedeeltelijke, ‘intelligente lockdown’ werd ingezet, nam het aantal besmettingen aan het eind van het voorjaar razendsnel af. De schrik zat er zo goed in dat burgers zich extreem goed aan de maatregelen hielden, zegt crisisexpert Boin – maar dat had een ongewenst bijeffect. ‘Ik denk dat Rutte en De Jonge en consorten dachten dat zij dat gedaan hadden. Ze hebben zichzelf wijsgemaakt dat ze het fantastisch hebben gedaan en dat ze het bij een volgende golf gewoon weer konden doen.’

Waarom blijven de verantwoordelijke politici steeds maar om de hete brij heen draaien wanneer ze over de strategie bevraagd worden?

Het zelfvertrouwen wordt verder gevoed doordat Nederland richting zomer wel degelijk stappen heeft gezet in de coronabestrijding. De testcapaciteit wordt eindelijk dusdanig opgevoerd dat iedereen die met klachten en uiteindelijk ook iedereen die zonder klachten uit bron- en contactonderzoek naar voren komt zich kan laten testen. De ggd’en stomen een leger aan bron- en contactonderzoekers klaar en in de zorg is er geen tekort meer aan beschermingsmiddelen zoals mondneusmaskers – al is er nog wel weerstand bij het rivm tegen het breed inzetten ervan. Het optimisme overheerst: we laten ons niet meer verrassen. Gezondheidszorgminister Hugo de Jonge spreekt ambitieus over het ‘uittrappen van brandjes’ voor ze groter kunnen worden, ook het omt en het rivm reppen over ‘indammen’.

Toch blijven er ook twijfels en vragen: wanneer er daadwerkelijk een strategiewijziging heeft plaatsgevonden, waarom licht het kabinet die dan niet formeel toe? En als ze nu echt willen indammen, waarom is het grensbeleid zo soepel en geldt bijvoorbeeld bij het bron- en contactonderzoek alleen vijftien minuten aaneengesloten als ‘nauw contact’? Bovendien: waarom blijven de verantwoordelijke politici steeds maar om de hete brij heen draaien wanneer ze over de strategie bevraagd worden?

Tijdens de persconferentie van het kabinet eind juni valt Angela Vos bijna letterlijk van haar bank. Nederland, zo hoort ze premier Rutte zeggen, kan in de zomer gewoon op vakantie. Ze snapt de behoefte wel, iedereen heeft het zwaar gehad de afgelopen maanden. Zelf is ze ook moeder van een zeventienjarige, buiten kantoortijd is ze zangeres en staat ze normaal elk weekend te zingen in een kroeg waar mensen elkaar om de nek vallen. Ze houdt ook enorm van vakantie, van crossen door Europa. ‘Maar nu kon het even niet. Nu moesten we doorpakken.’

Op het moment dat het bron- en contactonderzoek eindelijk op stoom komt, is het aantal nieuwe gevallen per dag eigenlijk al weer te hoog. En wanneer het aantal besmettingen in de nazomer verder oploopt onder jongeren, grijpt het kabinet nauwelijks in, waardoor de vrees van Vos bewaarheid wordt: in Rotterdam en Amsterdam schalen de ggd’en het bron- en contactonderzoek in augustus alweer af, niet veel later volgen andere regio’s. ‘In fase 1 brengen we van elke besmetting het hele netwerk in kaart. Dat is net recherchewerk. Maar doordat sommige mensen zich totaal niet meer aan de maatregelen hielden, kregen ook wij al snel personen met vijftig tot honderd contacten. Dat was niet meer te doen.’

De buffer die bron- en contactonderzoek biedt in het remmen van de verspreiding valt al voor de herfst grotendeels weg. Op dat moment is het wachten op ingrijpende maatregelen om het aantal contacten terug te brengen. En dat zal een fikse uitdaging blijken, want daar waar het kabinet en zijn adviseurs veel hebben geleerd over het virus en de verspreiding ervan, heeft ook de maatschappij ‘geleerd’, zegt Boin. ‘De oude boodschap werkte niet meer, de schrik was weg. Daar heeft het kabinet zich niet op aangepast dan krijg je een doom loop.’

Tijdens de persconferenties doen Rutte en De Jonge verwoede maar krachteloze pogingen om de bevolking zich weer even goed aan ‘de maatregelen’ te laten houden als in het voorjaar. Maar dat soort instrumentele communicatie raakt na verloop van tijd uitgewerkt, zegt Renata Verloop, die als communicatiedeskundige veel voor overheden heeft gewerkt en nu orde probeert te scheppen in alle coronacommunicatie. ‘Op een gegeven moment moet je veel meer gaan communiceren over het proces waarin we zitten, hoe we erdoorheen komen. Laten zien dat mensen gezien worden.’ Overigens stoort Verloop zich ondertussen wel aan de al te makkelijke kritiek op ‘de communicatie’ over corona. ‘Communicatie hangt altijd samen met beleid en bestuur. Als de regels niet uit te leggen zijn of er gaat steeds weer iets mis, dan kun je daar niet tegenop communiceren. Zeker na de zomer werd het zo’n wirwar.’

Er treedt maatregelinflatie op: adviezen en restricties die in het voorjaar nog behoorlijk werkten, doen dat nu veel minder. Minder mensen werken thuis, ze blijven elkaar opzoeken en lijken het afstand houden minder serieus te nemen. Het gevolg is een hardnekkige paradox: door de toegenomen weerstand tegen de maatregelen ziet het kabinet zich genoodzaakt die te verlengen en te verzwaren. Een schokeffect dat de impasse moet doorbreken blijft uit, zelfs bij het afkondigen van de volledige lockdown half december. Inmiddels, half februari, is er wel degelijk sprake van een sterke afname en is de ggd weer in staat om het bron- en contactonderzoek volledig uit te voeren, maar is de vrees dat de Britse en eventueel andere varianten het gaan overnemen en alsnog voor een toename gaan zorgen.

Ondertussen domineren in de media vooral verhalen over een haperende vaccinatiecampagne, het datalek bij de ggd, de steeds veranderende routekaart en de ellende die ontstaat door de eindeloos voortdurende sluitingen en beperkingen.

Dit alles werpt de vraag op hoe het toch komt dat we als een van de rijkste landen ter wereld zo slecht in staat zijn deze crisis te managen. British Medical Journal publiceerde op 28 januari een artikel dat inging op de beperkte voorspellende waarde van de Global Health Security Index. De auteurs wijzen op verschillende factoren die de opstellers verzuimden mee te wegen, waarvan een deel Nederland inderdaad parten lijkt te hebben gespeeld.

Allereerst hield de index geen rekening met de ligging van landen. Nederland is geen eiland, klinkt het steeds, en dat is natuurlijk ook zo. En Nederland is een ‘open economie’, zoals premier Rutte in een Kamerdebat over de strategie op 7 mei zei, wat elimineren van het virus onmogelijk zou maken. Of dat ook echt het argument is geweest betwijfelt macro-econoom Daniel Mügge van de Universiteit van Amsterdam. ‘Voor het hebben van een open economie heb je helemaal niet zoveel menselijk contact nodig. Het lijkt veel meer te zitten in het Europese idee van open grenzen dan in de economische gevolgen van het sluiten ervan.’

Dat sluit aan op een ander punt dat de auteurs van het BMJ-stuk aanhalen: het onvermogen van organisaties als de Europese Unie om de aanpak op het continent te coördineren. Het Europees Centrum voor Infectieziektebestrijding ecdc vond nauwelijks aansluiting bij overheden en hoewel regeringsvertegenwoordigers zo nu en dan wel met elkaar belden, was er van enige samenhang in beleid amper sprake. Achter de schermen wordt er inmiddels gewerkt om het ecdc en de gezondheidsbeveiligingscommissie waarin topambtenaren elkaar ontmoeten te gaan versterken en meer invloed te geven, maar voor deze crisis is het too little too late. ‘Het valt me op hoe ontzettend weinig er tijdens deze crisis over de grenzen is gekeken’, zegt Xander Koolman, hoogleraar gezondheidseconomie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. ‘Het heeft mij lang verwonderd dat het rivm ondanks alle discussies op social media het debat over het virus en de aanpak ervan heeft kunnen beheersen. We zijn geen eiland, maar dat hebben media en politiek er wel van gemaakt.’

Een volgend kritiekpunt dat de BMJ-auteurs aanhalen is het onvermogen van de Health Security Index om de capaciteit van gezondheidssystemen op waarde te schatten. In Nederland is de zorg nog altijd relatief goed, maar kwamen de grenzen van de marktwerking in de zorg bloot te liggen, onder meer door het beperkte aantal ic-bedden en het tekort aan zorgpersoneel. ‘Alles is efficiënt gemaakt, het systeem heeft geen vet meer op de botten’, zegt Marc Bonten, hoogleraar moleculaire epidemiologie in het UMC Utrecht en lid van het Outbreak Management Team. ‘Daarnaast bleken we niet goed in staat om snel op te schalen van kwalitatief, kleinschalig naar bulk, wat met name bleek bij het testen.’

En dan waren er nog de ggd’en, die de infrastructuur van publieke gezondheid vormen. Omdat elke ggd valt onder een ‘veiligheidsregio’ – waarvan er 25 zijn in Nederland – worden ze betaald uit het budget van de gemeenten in die regio. Omdat die gemeenten steeds meer op hun bordje kregen, zijn veel ggd’en enorm uitgekleed. In 2016 schatte de Vereniging van Nederlandse Gemeenten het budget dat werd uitgetrokken voor loonkosten algemene infectieziekten van al die ggd’en samen op dertien miljoen euro. ‘Er wordt in Nederland veel te weinig ingezet op publieke gezondheid, nog geen half procent van het bruto nationaal product’, zegt Henk Bekedam, specialist volksgezondheid die lang voor de Wereldgezondheidsorganisatie werkte.

Bekedam adviseerde afgelopen jaar nog India tijdens de pandemie en werkte tijdens de sars-epidemie in China. Mede op basis van wat hij in die landen meemaakte stoort hij zich aan de informatiesystemen waarmee zorgorganisaties in Nederland moeten werken. Dat er in Nederland nog altijd geen centraal elektronisch patiëntendossier is, is hem een doorn in het oog. ‘Ik was kortgeleden nog in Zuid-Korea, waar ze werken met één geïntegreerd gezondheidsinformatiesysteem waar zo’n epd in past en waarin instanties ook veel beter informatie kunnen uitwisselen. Ze beveiligen het met een toegewijd, non-stop werkend team.’ Daarbij is het een probleem dat die ggd’en regionaal georganiseerd zijn en er nauwelijks landelijke aansturing is. Ze staan in contact met elkaar via de koepel van ggd’en en ghor’s (Geneeskundige Hulpverleningsorganisaties in de Regio), GGD-GHOR Nederland, maar dat is een veredelde vergaderclub van directeuren die is verworden tot een soort tactisch zenuwcentrum en onder meer een belangrijke rol op zich genomen heeft in de vaccinatiecampagne – terwijl ze daar helemaal de macht en competentie niet voor hebben.

Uit een recent verschenen zeer kritische evaluatie van de Wet veiligheidsregio’s blijkt dat die regio’s nauwelijks samenwerken, bovendien niet goed aansluiten op de landelijke structuur én totaal niet internationaal gericht zijn. De ghor, zo concludeert de commissie, is door overlap tussen organisaties zelfs overbodig. ‘Crisisbeheersing moet meer worden vormgegeven vanuit netwerksamenwerking waarbij alle crisispartners zo veel mogelijk vanuit eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden bijdragen aan crisisbeheersing’, schrijven de auteurs van de evaluatie.

De publieke gezondheid moeten we volgens Bonten en Bekedam zo verbeteren dat de capaciteit hoger is, snel opgeschaald kan worden en ook in ‘vredestijd’ beter wordt benut. De ggd’en en andere organisaties kunnen dan ook die andere taken zoveel beter uitvoeren, onder meer op het gebied van leefstijl en preventie, waarvan we juist gezien hebben dat het zo belangrijk is.

De organisatiestructuur is sowieso een kwetsbaarheid van Nederland crisisland, verzucht Arjen Boin. Allereerst is het probleem dat onze ministeries niet meer de capaciteiten in huis hebben om zelf het heft in handen te nemen. Den Haag heeft steeds meer een monitorende en coördinerende functie gekregen. Ambtenaren zijn in veel gevallen geen specialisten meer op de dossiers die ze beheren – hun specialiteit is vergaderen en managen en ze rouleren door de organisatie. ‘Die ambtenaren zijn ook helemaal niet geselecteerd om dingen te doen, ze zijn geselecteerd om over dingen te praten’, zegt Boin. ‘Als je een crisis dood kon praten hadden we haar allang overwonnen in Nederland.’

Die ministeries, zoals vws, zijn gewend om veel verantwoordelijkheid neer te leggen bij de partijen in het veld. Toen de vaccinatiecampagne dichterbij kwam en de huisartsen zich opwierpen, vertrouwde minister De Jonge daarop. Toen het Pfizer-vaccin als eerste beschikbaar bleek te komen, gaven de huisartsen aan hiermee niet uit de voeten te kunnen en had de minister een probleem. Grofweg kun je als bestuur in tijden van crisis twee dingen doen: optie één is overschakelen op een crisisstructuur, zegt Boin. Daarbij centraliseer je de macht en breng je het aantal mensen dat mag meepraten terug. Dan kiezen we de mensen die namens ons de belangrijkste beslissingen nemen. Na afloop rekenen we af. Een crisisorganisatie is georganiseerd in een trechter. Aan het eind van die trechter zit de persoon die zich goed laat adviseren en op een gegeven moment zegt: ‘We gaan naar links of naar rechts.’

Nederland is op papier in een crisisstructuur gegaan, met een ministeriële commissie crisisbeheersing, geadviseerd door een Outbreak Management Team en een bestuurlijk afstemmingsoverleg, zegt Boin. ‘Maar in de praktijk hebben we iets anders gedaan: we zetten de bestaande processen op steroïden, waardoor we gewoon harder gaan lopen en vaker gaan vergaderen.’

‘Mensen gaan op een gegeven moment denken: als ik maar hard genoeg druk, of zelfs dreig, dan gaat mijn winkeltje ook open’

We hebben op zondag een Catshuis-beraad, waarbij Rutte en De Jonge een selectief gezelschap uitnodigen. Dat is ingesteld als reflectiemoment, maar symboliseert volgens Boin alles wat fout is: ‘Je hebt dus een uitgebreide officiële structuur, maar daarnaast ontstaat er dan een achtertuinoverleg waar de echte besluiten vallen.’

‘Ik zeg al tijden: we moeten een coronageneraal hebben’, zegt veldepidemioloog en infectiebestrijdingstrainer Arnold Bosman, die in het verleden onder meer bij de ggd en het ecdc werkte. ‘Een topambtenaar die direct aan de minister rapporteert en boven alle andere betrokken organisaties staat.’ Die rol wordt nu deels vertolkt door Jaap van Dissel, maar dat is geen crisismanager en die heeft zich gedistantieerd van alles wat niet biomedisch is. Het is bovendien de vraag of deze generaal wel onder het ministerie van vws zou moeten vallen, want in een crisis die alle domeinen treft, is een ander ministerie coördinerend: dat van Justitie en Veiligheid.

Zo’n coronageneraal moet drie lijnen overzien, zegt Bosman: strategie, tactiek en operationeel. Strategie is bijvoorbeeld het aantal besmettingen naar nul brengen, of de curve afvlakken om het aantal besmettingen te spreiden. Tactiek gaat om wat je doet in het kader van de strategie: de basismaatregelen, het testen en traceren en isoleren, vaccinaties. Operationeel gaat bijvoorbeeld over testcapaciteit en de logistiek van vaccinaties. ‘Nu kwam het steeds niet verder dan hink-stap-springen en een steeds weer anders geformuleerde strategie, waardoor onvoldoende duidelijk was welke tactische en operationele middelen er nodig waren.’

Uiteindelijk komt het bij de aanpak van zo’n crisis voor een groot deel aan op het politiek leiderschap, schrijven de auteurs van het BMJ-artikel, met als lichtend voorbeeld de Nieuw-Zeelandse premier Jacinda Ardern. Centraler gestuurde landen hebben het daarbij makkelijker dan niet-centraal gestuurde en Nederland is dus minder gecentraliseerd dan het lijkt.

Daarnaast zit het ’m ook in de stijl en aard van de leider van het moment. Hoewel premier Rutte, afgaande op de peilingen, nog altijd op veel steun kan rekenen onder de kiezers, heeft hij hun geen goede dienst bewezen. Wat hij steeds heeft gedaan is dat waar voldoende draagvlak voor is, in plaats van dat wat het beste is voor iedereen, om vervolgens op basis van resultaat draagvlak te behouden. Wie zijn kinderen steeds geeft wat ze willen, houdt ze wel tevreden, maar geeft ze niet wat het beste voor hen is. ‘Als jij helemaal bovenaan zit en besluiten moet nemen en je gaat je dan druk maken over de vraag of ze je nog wel aardig vinden, dan ben je eigenlijk niet geschikt als crisismanager’, zegt Boin. ‘Dan verval je in de rol van politicus, en ga je weer een compromisje bouwen.’

Op de korte termijn kan zo’n aanpak misschien werken, maar na verloop van tijd keert het zich tegen je, legt Boin uit. ‘Mensen gaan op een gegeven moment denken: als ik maar hard genoeg druk, of zelfs dreig, dan gaat mijn winkeltje ook open of mag mijn personeel ook vooraan in de rij voor een prik.’

Door die buigbaarheid van het coronabeleid is er een heel circus ontstaan van lobby, belangengroepen en media-optredens. Je zou het de Nederlandse democratie in prima forma kunnen noemen, maar in tijden van crisis moet een leider juist op de iets langere termijn kunnen denken. Renata Verloop zag het ook met lede ogen aan. ‘Lobby blijkt effectief te zijn. Politiek is er gevoelig voor, zeker in verkiezingstijd. Overheidscommunicatie en politieke communicatie lopen nu totaal door elkaar heen.’

In dat circus is bovendien een enorme rolvervaging opgetreden. De leden van het bestuurlijk afstemmingsoverleg zitten elders al aan tafel, omt-leden spreken zich voorafgaand aan adviezen uit in de media, Jaap van Dissel spreekt namens omt én kabinet. Ook buiten de kringen van officiële adviseurs treedt die vervaging op, zegt Xander Koolman. ‘Ik word regelmatig gevraagd voor talkshows en wil dan alleen spreken vanuit mijn expertise, maar krijg steeds weer de vraag wat ik “ergens van vind”.’

De vraag is hoe het komt dat we in plaats van een geoliede machine een soort kakofonie hebben gekregen waarin iedereen over elkaar heen buitelt. ‘Ten eerste hebben wij heel weinig crises gehad’, zegt Boin. ‘Wij zijn een land waar een ongeluk met achttien mensen tot een nationaal drama wordt verheven. En dan maken we elkaar wijs dat we fantastische crisismanagers zijn, terwijl we alleen maar de puinhoop aan het opruimen zijn.’ Een van de meest cruciale factoren, schrijven de auteurs in British Medical Journal, is dat pijnlijk duidelijk is geworden dat er een gapend gat kan bestaan tussen ‘pandemieparaatheid’ en ‘bereidheid’ om in te grijpen. Verschillende experts hebben de afgelopen tijd al verzucht dat wanneer het virus dodelijker was geweest, ons misschien juist veel ellende bespaard was gebleven, omdat veel meer overheden dan écht proactief hadden gehandeld en burgers zich veel consequenter aan maatregelen hadden gehouden.

Daarnaast hebben gebrek aan coördinatie, de open grenzen en ook ‘Europese waarden’ een proactieve aanpak in de weg gestaan, met name het hechten aan individuele vrijheid ten opzichte van het collectieve belang. Daar waar Australië en Nieuw-Zeeland snel wisten te schakelen, werd een sterke overheid in Nederland en elders in Europa lange tijd ervaren als ‘een stap te ver’. Gevolg was dat overheden bepaalde vrijheden juist meer en langduriger moesten inperken. De westerse kroonjuwelen zijn duur betaald.

Het heeft er alle schijn van dat Nederland er een jaar over heeft gedaan om te beseffen dat we dit virus niet klein konden krijgen zonder erbovenop te zitten, zeker nu de hoop op groepsimmuniteit vervlogen lijkt. Ondertussen lopen er naar schatting duizenden mensen rond met langdurige coronaklachten en zijn er bijna vijftienduizend Nederlanders overleden. Waren er geen ingrijpende maatregelen genomen, dan waren dit er nog veel meer geweest. ‘En dat long covid is echt ellendig hoor’, zegt Bekedam. ‘Ik heb een paar vrienden die er al maanden mee kampen en nog amper de trap op komen.’

In het ‘generiek kader coronamaatregelen’ dat begin februari verscheen vermeldt het rivm een nieuwe definitie van ‘maximaal controleren’: ‘Het zoveel mogelijk voorkomen van verspreiding van het coronavirus, met als gevolg dat het aantal nieuwe besmettingen naar (bijna) nul gaat en nieuwe uitbraken voorkomen worden of beheersbaar blijven.’ Het is maar de vraag of het ervan gaat komen. Koolman heeft er een hard hoofd in. ‘De route-kaart verandert steeds en wanneer ze toch blijven sturen op de maximale ic-capaciteit die ze willen bezetten om immuniteit op te bouwen, kunnen ze geen routekaart opstellen waar ze zich aan houden.’

Vanuit de maatschappij neemt de roep toe om het beleid te versoepelen, omdat binnen deze aanpak het voorkomen van besmettingen en het redden van coronapatiënten een steeds grotere tol eist. Daar waar bij een kortdurende, harde ingreep de schade zo veel mogelijk was verdeeld, wreekt zich nu het gebrek aan perspectief voor de hardst geraakte groepen en sectoren. Dat merkt ook horecaondernemer en chef-kok Arne Russchen, eigenaar van restaurant Adam aan de Overtoom in Amsterdam. ‘We zijn een speelbal, daar zijn we zo klaar mee. We proberen steeds begrip te tonen, maar wanneer je dan ondertussen mensen in de bouwmarkt ziet, in de ikea, op Schiphol of in de treinen, voel je je wel voor de gek gehouden.’

De regelingen die hem door de maanden heen moesten slepen schieten steeds tekort. Binnen de eerste now-regeling kreeg hij 11.000 euro per maand. Om zijn vaste lasten van 25.000 euro te betalen werkte hij met een paar werknemers keihard om afhaalmaaltijden aan te bieden. ‘Dat liep aardig, maar aan het eind van de rit moest ik duizenden euro’s terugbetalen, omdat ze die inkomsten als omzet rekenden.’ In de zomer schafte hij voor zevenduizend euro een luchtcirculatiesysteem met warmtepomp aan, maar kort daarna moest hij dicht. Ook nu schiet de regeling waarschijnlijk weer tekort. ‘Ik ben nu een beetje uitgespeeld. Ik denk er serieus over mijn zaak te koop te zetten.’

Russchen had het echt niet erg gevonden als we in een vroeg stadium alles dicht hadden gegooid en een of twee maanden niet naar buiten hadden gemogen. ‘Dan hadden we er nu volgens mij een stuk beter voor gestaan.’

Zijn verhaal staat niet op zichzelf. Gevolg van de malaise is dat Koninklijke Horeca Nederland een alternatieve routekaart opstelde waarin de sector al eerder meer ruimte krijgt dan op de routekaart van het ministerie van vws.

Ook dat benoemen de auteurs van het BMJ-artikel als onvoorziene kwetsbaarheid van overheden bij pandemiebestrijding: het onvermogen om sociale solidariteit op te bouwen en vast te houden. In plaats daarvan laten burgers zich, aangejaagd door sociale media en talkshows, tegen elkaar uitspelen.

Wat Angela Vos betreft is een belangrijke les dat we nog nooit zoiets zo samen hebben moeten doen, maar toch niet zo samen hebben gedaan. En dan doelt ze niet alleen op de burgers, maar ook op de verkokering van alle systemen, het constante onderscheid tussen wie iets wel mocht of moest en wie niet. ‘Dat is geen gevoel van samen.’ Ze ziet het uitvergroot in het politieke debat. ‘Wiens schuld is het nou? Dat interesseert me niet. Hoe komen we hier uit?’