Hoe het Westen goed bestuur exporteert

Weapons of mass instruction

Het Westen wil democratieën bouwen in de Arabische wereld. Kan dat? Over lessen uit het verleden en kansen in het Midden-Oosten.

HET WAS EEN mooi project, zegt Marc van den Muyzenberg, maar ‘we zijn nat gegaan omdat we geen idee hadden hoe een project in Jemen gerund wordt’. Het plan was een trainingsinstituut voor ambtenaren op te zetten, in samenwerking met de universiteit in Sana'a en het ministerie van Openbaar Bestuur. Kosten: 2,1 miljoen euro. Voor dat geld zouden medewerkers worden getraind, een bibliotheek worden ingericht en een curriculum worden opgezet voor een mastersopleiding in public administration. Allemaal onder het motto: betere ambtenaren zorgen uiteindelijk voor een eerlijkere en efficiëntere overheid, en dus voor minder corruptie en vriendjespolitiek. Het was een goed uitgewerkt plan, en bovendien iets waar Van den Muyzenberg veel verstand van heeft. Hij is directeur van de internationale tak van Het Expertise Centrum en ROI, dat opleidingen verzorgt voor de publieke sector. Als iemand een soortgelijk instituut in het buitenland kan opzetten, is hij het.
Maar in Jemen werken bleek, zacht gezegd, lastig. Er waren de onvermijdelijke culturele verschillen. 'Wij wilden een vrouw aanstellen als projectmanager, een Jemenitische. Dat wilden onze partners daar niet. Maar wij vonden haar goed, de beste, dus we zetten het door. Achteraf gaf dat zoveel problemen dat we het misschien niet hadden moeten doen.’ Ook lastig: hoe ga je om met cursisten die om één uur beginnen met qat kauwen? Staan daar allemaal dure, uit Nederland overgevlogen trainers klaar. 'Wat moet je dan doen? Hoe grijp je in?’ vraagt Van den Muyzenberg zich af.
Maar het grootste probleem was het gebrek aan medewerking van de top. Het ministerie en de universiteit in Sana'a zijn sterk hiërarchisch en Jemen is een op clans gebaseerde maatschappij: word je vrienden met de een, stoot je wellicht de ander voor zijn hoofd. En als de baas niet je vriend is, als hij niks in het project ziet, als hij er geen voordeel uit kan halen of als hij om zijn clanvrienden niet te beledigen eventjes niets wil beslissen, dan is een project eigenlijk ten dode opgeschreven. 'Alles valt of staat met politieke wil’, vat Van den Muyzenberg samen.
Dit is de complexe wereld van projecten die gaan over het bouwen van een betere maatschappij. Het is het soort ontwikkelingshulp waarover minder bekend is, maar waar meer geld naartoe gaat dan naar de 'traditionele’ hulp. Wie aan ontwikkelingshulp denkt, ziet voedselpakketten voor Ethiopië, waterputten in Soedan, weeshuizen in Mozambique of scholen in Bangladesh voor zich. Maar in werkelijkheid gaat er veel meer geld naar lastige, minder concrete projecten als het hervormen van de rechterlijke macht, het scholen van ambtenaren, het tegengaan van corruptie of het bevorderen van een civil society. Om ervoor te zorgen dat mensen een eerlijk proces krijgen, bedrijven weten dat een contract ook echt iets betekent, burgers meer inspraak hebben en klachten eerlijk worden behandeld. Het is de operationele kant van een overheid. Systemen voor de belastingdienst, het kadaster, de basisadministratie, de uitkeringsinstanties: het moet eerlijk en controleerbaar zijn, processen moeten vaststaan, vergaderingen netjes voorbereid, besluiten worden vastgelegd. Zodat willekeur geen rol speelt, investeerders durven komen, bedrijven kunnen starten.
'Ontwikkelingssamenwerking gáát over instituties. We slaan al jaren geen waterputten meer’, zegt oud-minister van Ontwikkelingssamenwerking Bert Koenders. 'Als wij iets aan onderwijs willen doen in Burkina Faso, bijvoorbeeld, bouwen we geen scholen, maar helpen we het ministerie van Onderwijs met het opzetten van een curriculum en het trainen van leraren. Pin mij er niet op vast, maar ik denk dat tweederde van het totale budget dat soort projecten betreft.’ Volgens het World Bank Institute gaat jaarlijks vijftien miljard euro naar capacity building. Waarom overheerst dan toch het beeld van de traditionele hulp? Koenders: 'Als ik zeg dat we een curriculum ontwikkelen, valt iedereen in slaap. Als ik zeg dat we tien scholen hebben gebouwd, zegt iedereen: “Goed gedaan.” Institution building is gewoon niet sexy.’

TOCH IS NU juist dit soort institution building te verwachten in het Midden-Oosten. Na de omwenteling in Tunesië en Egypte en de aangekondigde hervormingen in Jordanië, Marokko en andere Arabische landen ziet het Westen ruimte om iets te doen waar de afgelopen jaren wel mee werd geschermd, maar dat in werkelijkheid nooit kon worden bereikt. Want hoewel de Wereldbank, de Europese Unie, de Verenigde Staten en andere donoren 'goed bestuur’ altijd als doel - en soms zelfs als voorwaarde - stelden, kwam er in de praktijk weinig van terecht. Olie, Israël, relatieve stabiliteit en het indammen van moslimfundamentalisme waren net even iets belangrijker.
Dat moet anders, zeggen met name de EU-leiders nu vroom. In een recente verklaring wordt ruime hulp aangekondigd voor rechtspraak, democratie en sociale zekerheid. De banden met landen waar hervormingen plaatsvinden worden sterker aangehaald, de landen die achterblijven krijgen minder geld en minder privileges. Er komt een premie op hervormen. De European Investment Bank zou in de komende drie jaar zes miljard euro hebben klaarstaan voor de regio, naast de vier miljard euro die al voorzien is in het buurlandenbeleid van de EU. Het idee is eenvoudig: misschien hebben we de afgelopen jaren misgekleund, te veel aangeleund tegen de dictators, nu is het tijd om aan te sluiten bij de wens van de bevolking.
Zowel de Wereldbank als de Europese Unie wijst daarbij op twee dingen: functionerende instituties zijn essentieel, en we moeten leren van Oost-Europa. Afgelopen week zei Wereldbank-president Robert Zoellick dat het niet opgelost wordt omdat 'de ene overheid valt of de ene leider vervangen is door de andere’. Hij voegde er bescheiden aan toe dat de Wereldbank op dit punt veel gedaan, vaak gefaald en nog een hoop te leren heeft. 'Andere landen hebben de transitie doorgemaakt en hun ervaring moet nu gebruikt worden in het Midden-Oosten’, aldus Zoellick. En eurocommissaris Stefan Füle zei dat 'Europa moet helpen bij democratische transitie, zoals het ook heeft gedaan na de revoluties in Oost-Europa in 1989’.
Dat klinkt goed, maar kan het eigenlijk wel, met hulp van buitenaf een goed bestuurd en democratisch land opbouwen? Wat is de ervaring met 'technische assistentie’ en 'capaciteitsopbouw’, zoals dit soort projecten worden genoemd? Er is de afgelopen jaren inderdaad miljarden gestoken in Oost-Europa (na de val van de Muur), de Balkan (na de Dayton-akkoorden en de val van Milosevic) maar ook in landen in Azië en Afrika waar een omwenteling had plaatsgevonden. Telkens wilde het Westen bijdragen aan democratie, burgerrechten en een transparante overheid. Welke lessen kunnen eigenlijk getrokken worden, uit al die hulp?
Koos Richelle was vijf jaar directeur-generaal op het ministerie van Ontwikkelingssamenwerking en vervolgens tien jaar directeur-generaal van EuropeAid, het departement van de Europese Commissie dat belast is met buitenlandse hulp. Alle evaluaties - van de Rekenkamer, van de Europese Commissie, van donoren - passeerden in de afgelopen decennia zijn bureau. De belangrijkste les, zegt hij, is dat hulp vaak 'aanbod-gestuurd’ was. 'Die donoren wilden het, maar voor de landen zelf voelde het als een offer you can’t refuse. Komt de EU en zegt: wij gaan dit doen, want dat vinden wij belangrijk. Of komt Nederland en zegt: wij gaan je helpen met de belastingdienst hervormen. De les is dat als het niet hún project is, als het niet daadwerkelijk in hún belang is - dan wordt het geen succes. Dan zien ze het als ongewenste inmenging.’
Je zou zeggen: draai het proces om, laat landen zelf kiezen welke projecten er gedaan moeten worden, en het is opgelost. Maar zo simpel is het niet, om twee redenen. Ten eerste willen donoren graag zelf beslissen waar ze geld aan uitgeven. Denk aan de prioriteiten die staatssecretaris Ben Knapen onlangs zelf formuleerde voor de Nederlandse ontwikkelingshulp. Ten tweede heerst er een sterke verantwoordingscultuur - het gaat immers om belastinggeld, en de druk om aan te tonen dat geld nuttig besteed is groeit alleen maar.
Beide hebben geleid tot een systeem van eindeloze procedures. Donoren maken eerst zelf een strategisch landendocument, wat zíj belangrijk vinden en willen doen. Dan volgt een meerjarenplan, waarbij landen zelf, maar ook ngo’s en adviseurs betrokken zijn. Vervolgens moet dat vertaald worden in projecten, die dan weer aanbesteed moeten worden. Dat leidt tot een circus van consortia van consultancybedrijven die gespecialiseerd zijn in het 'winnen’ van aanbestedingen. Van den Muyzenberg: 'Die complexiteit heeft tot gevolg dat alleen grote consultancybureaus nog aanbestedingen winnen.’ Het idee dat dit proces zomaar omgedraaid wordt is niet realistisch.
Een ander probleem is de methode. Training is al sinds jaar en dag het toverwoord. Op alle mogelijke manieren is geprobeerd kennis over te dragen: korte trainingen, lange trainingen, in het land zelf of in het buitenland, door buitenlandse trainers of door lokale experts, aan hoge ambtenaren en het middenkader. Training werd gezien als dé oplossing en was bovendien aantrekkelijk voor donoren: ze konden zeggen dat er tweehonderd mensen waren getraind. Altijd goed. En dus deed iedereen aan training, met een wildgroei als gevolg. Weapons of mass instruction, wordt het ironisch genoemd door betrokkenen.

MINISTERIES WERDEN OP een gegeven moment gek van al die trainingen, ambtenaren werden regelmatig drie keer in hetzelfde onderwerp onderwezen. Eerst door Britten, dan Amerikanen, dan Duitsers. Petrus Schothorst, die jarenlang in Egypte en andere landen werkte als consultant en trainer, zag het gebeuren. 'Er ontstond moeheid. Mensen wilden niet meer komen. Ze vaardigden ondergeschikten af, of wilden alleen maar komen opdraven als de training werd gegeven in een vijfsterrenhotel en als ze geld kregen voor dagelijkse bestedingen. In Egypte kwam vijf jaar geleden niemand naar een training als ze niet betaald werden. Ze dachten dat een training een betaalde vakantie was.’ Schothorst woont en werkt nog altijd in Egypte en ziet wel dat het aan het veranderen is. 'Ze zien nu het belang in.’ Want dat was ook een probleem: hoe zinvol is een training als je na terugkeer weer moet werken onder een baas die niets van die nieuwe methodes moet hebben? Hoe meer er getraind werd, hoe duidelijker het werd dat er maar weinig van bleef hangen.
Dat had, zegt topambtenaar Richelle, nog twee belangrijke redenen. Ten eerste: regelmatig wordt na verkiezingen of een omwenteling het hele ambtenarenapparaat vervangen. Richelle: 'Iedereen is weg, alles moet anders. Op die manier kun je blijven trainen tot je er dood bij neervalt, maar het beklijft niet.’ Ten tweede: ambtenaren verdienen notoir slecht. 'Als ze een goede opleiding krijgen, een paar trainingen volgen, een beetje Engels of Frans spreken, vertrekken ze naar een bedrijf, een internationale organisatie of een ngo. Die betalen veel beter’, aldus Richelle. Het heeft iets cynisch: de internationale gemeenschap onttrekt op die manier talent uit de bureaucratie die ze wil opleiden.
Het laatste probleem is dat de resultaten van alle projecten lastig meetbaar zijn. Een brug is klaar, of niet. Een weg aangelegd, of niet. Maar of rechters onafhankelijker zijn is moeilijk vast te stellen. Toch is die verantwoording noodzakelijk, zegt Richelle. 'Daarom moet het specifieker. Een project als “het verbeteren van het ministerie van Financiën” kan niet meer. Maar als het gaat om “het verbeteren van de afdeling btw-inning door de invoering van een computersysteem” is het wel mogelijk om te beoordelen of het zin had.’ Ondanks die complicatie voerde de EU zelf verschillende evaluaties uit, zowel over de Balkan als over kandidaat-lidstaten. In beide gevallen blijkt de impact van projecten in sectoren als justitie, binnenlandse zaken en sociale zaken 'matig’.
Dat mag zo zijn, toch zeggen alle betrokkenen dat zonder de hulp de hervormingen veel minder snel waren gegaan. Van den Muyzenberg denkt lang na voor hij zijn oordeel geeft over de weerbarstige praktijk versus het uiteindelijke belang: 'Ondanks alles, ondanks terugkerende problemen en terechte kritiek heeft het geholpen. Daar ben ik van overtuigd. Het is makkelijk om cynisch te zijn, makkelijk om te zeggen: “Het levert niks op.” Maar veel veranderingen hadden niet, of veel langzamer plaatsgevonden zonder dit soort projecten.’
Het resultaat verschilt wel per land. 'Sommige landen hebben doorgepakt, goed gemoderniseerd’, zegt Dirk Blink, als consultant en evaluator al ruim twintig jaar betrokken bij internationale projecten. 'Zoals Tsjechië, Slowakije en de Baltische staten. Daar heeft het een enorme impact gehad; die landen hebben nu een redelijk efficiënt bestuur en een goede scheiding van machten. Maar in Bulgarije en Roemenië is er weinig van terechtgekomen. Die vinden efficiëntie van de overheid niet belangrijk.’
Het betekent, zegt Blink, dat de aanpak in Oost-Europa en de Balkan ook niet zomaar kan worden overgenomen in het Midden-Oosten. Blink: 'In Oost-Europa was de schaal groter, er was meer geld. Landen in het Midden-Oosten zijn bovendien veel minder bereid om hulp te accepteren. Ze vinden de rechtsstaat minder belangrijk. Ik zou niet graag een justitieproject in Egypte doen. Ze hebben wel iets anders aan hun hoofd. Watergebrek, bijvoorbeeld.’
Ook volgens oud-minister Koenders gaat de vergelijking niet op: 'Oost-Europese landen hadden een toekomst in Europa, als lidstaat. Er was een stok achter de deur. Dat gaat niet op voor het Midden-Oosten. Dat zag je bij het MENA en Barcelona-proces (initiatieven van de EU voor samenwerking met en hervorming in het Midden-Oosten - red). Dat was symboolpolitiek.’

HOE DAN VERDER? De EU heeft al hulp beloofd aan Tunesië, Egypte, Jemen, Bahrein, Jordanië en Marokko. Eind april komt eurocommissaris Stefan Füle met een nieuw plan. Ook andere landen en organisaties lopen warm. Maar het moet wel anders, zegt iedereen. Koenders: 'We moeten het doen. Maar een simpele toolbox met een beetje verkiezingen, beetje rechtsstaat, politie trainen en wat buitenlandse consultants, dat zal niet werken. Het moet bescheiden, geloofwaardig, en landspecifiek.’
Schothorst, na zes jaar Egypte, bevestigt dat: 'Kleinschaligheid werkt. Er bovenop zitten. Kennis hebben van de lokale situatie. Neem de onafhankelijke rechterlijke macht in Egypte. Dat is essentieel. Maar een trainer uit Nederland die rechters in Egypte komt onderwijzen bereikt niets. Rechters zijn eigenwijs. En jij bént geen rechter en ook nog eens een buitenlander. Dat werkt dus niet. In plaats daarvan moeten de hoogste rechters in Egypte in contact gebracht worden met hun collega’s in Libanon en Marokko - door de Franse connectie heerst daar een sterkere juridische cultuur. Die moeten ze voeden met feitelijke informatie. Die hoogste rechters kunnen dat weer doorgeven aan hun ondergeschikten in Egypte.’
'Vraag-gestuurd’ is de mantra. En dus zweren de Wereldbank en de EU plechtig dat er goed samengewerkt zal worden met 'de lokale autoriteiten’, dat er geluisterd zal worden naar 'counterparts’ en dat plannen eendrachtig zullen worden gemaakt.
Dat moet, zegt Richelle, anders is het zinloos. 'En dan moet je je bovendien realiseren dat je het niet in twee jaar geregeld hebt. Het kost jaren, en kan alleen zonder de oude kliek en zonder vriendjespolitiek. Anders blijft het rommelen in de marge. Maar dan nog blijft het noodzakelijk. Dat is het drama van het verhaal: ook al is het dweilen met de kraan open, het betekent niet dat je ermee moet ophouden.’