Kwaliteitsdaling in het onderwijs

Wéér een rapport

Opnieuw concluderen onderzoekers dat investeringen in het onderwijs gekoppeld moeten worden aan concrete, meetbare doelen. Het wordt tijd dat hun aanbevelingen serieus genomen worden.

Medium hh 04098482

STAPELS RAPPORTEN zijn er de afgelopen decennia uitgespuugd over het onderwijs, met steevast de conclusie dat er meer geld nodig is om de kwaliteit te verhogen, waarop beleidsmakers telkens reageerden met nieuwe ambities en maatregelen. Maar hoe zit het met de output van al die investeringen?
Op die vraag heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in het onlangs verschenen rapport Waar voor ons belastinggeld? (pdf) een antwoord willen geven. De onderzoekers constateren dat de overheid in de afgelopen vijftien jaar ruim vijftig procent meer geld uitgegeven heeft aan het onderwijs zonder een aantoonbaar gunstig resultaat: de productiviteit - meer personeel op minder leerlingen - is gedaald en de kwaliteit van ‘de geleverde diensten’ - de les in de klas - is niet toegenomen. Zo werd in het basisonderwijs veel geld uitgegeven aan onder meer extra personeel en het verkleinen van de klassen, maar daar is niet genoeg van terug te zien in de prestaties van de basisschoolleerlingen.
Natuurlijk is de harde uitkomst slecht gevallen in de onderwijswereld. Voor de oorzaak van een kwaliteitsdaling kon nu niet met de vinger worden gewezen naar bezuinigingen, zoals in de periode voor 1995. Het is zelfs onduidelijk waar een deel van al dat extra geld is gebleven. De onderzoekers concluderen dan ook dat korten op onderwijs misschien wel heel weinig negatief effect heeft. En dat leidde tot boze reacties: het zou het kabinet munitie geven voor zijn draconische bezuinigingen op de publieke sector.

Maar de onderzoekers hebben geen broddelwerk afgeleverd - dat is de schuld geven aan de boodschapper van onwelgevallig nieuws. Alleen, en dat geven de onderzoekers zelf toe, laat kwaliteit zich lastig in geld uitdrukken en zijn er eigenlijk nauwelijks meetinstrumenten beschikbaar. Bovendien kun je effectiviteit pas beoordelen als je weet wat er is beoogd met de investeringen. Het antwoord daarop moet eerder gezocht worden bij beleidsmakers, bestuurders, onderwijsdeskundigen en managers. En niet in het klaslokaal.
Sinds de jaren zeventig is er van bovenaf zo veel gesleuteld aan het basis- en middelbaar onderwijs - van nieuwe leertrajecten, drastische stelselwijzigingen, studiehuizen, ideologisch opgedrongen didactisch-pedagogische modellen tot het korten op lerarensalarissen - dat het niet zo gek is dat de werkvloer daar onder heeft geleden. Het Nederlandse onderwijs heeft als gevolg van een zwalkend overheidsbeleid jarenlang ondergepresteerd. Voor het opfrissen van het geheugen hoef je alleen maar het snoeiharde eindrapport Tijd voor onderwijs van de parlementaire onderzoekscommissie uit 2008 aan te halen. De commissie-Dijsselbloem, die onderzoek deed naar onderwijsvernieuwingen, verweet de verantwoordelijke bewindslieden, ambtenaren en bestuurders een tunnelvisie. Politiek en belangenorganisaties drukten vernieuwingen door zonder te luisteren naar docenten, ouders en leerlingen.
Dit plaatst de uitslag van het SCP-rapport in een ander daglicht: het extra geld is deels compensatie geweest voor de voorafgaande periode van bezuinigen, docenten murw beuken en leerlingen, met name allochtonen, met wisselende onderwijsprogramma’s laten dwalen. Zo bezien valt het met de kwaliteit misschien wel mee. Want wat als er geen extra geld was gestopt in het onderwijs?

'De conclusie is dan ook niet dat het met minder kan’, zegt Koen Caminada, hoogleraar empirische analyse van sociale en fiscale regelgeving aan de Universiteit Leiden en onder meer gespecialiseerd in investeringen in de publieke sector. 'Rendement bij onderwijs is dat je bijvoorbeeld drop-outs voorkomt, en dat concluderen de onderzoekers ook: er is minder voortijdig schooluitval en de achterstanden zijn gedaald. Dat is indirecte winst, want met minder geld had dat waarschijnlijk een ander beeld opgeleverd.’
SCP-onderzoeker Bob Kuhry licht toe: 'Tussen 1986 en 1990 is er vooral in het basisonderwijs gekort: lerarensalarissen waren slecht, de kleuterschool werd opgeheven en door deze systeemverandering daalden de kosten per leerling jaarlijks met anderhalf procent. In de jaren negentig keerde het tij. In de regeerakkoorden vanaf Paars werd prioriteit gegeven aan zorg, veiligheid en onderwijs. Daar is vanaf toen fors in geïnvesteerd.’
In die periode groeiden de investeringen in het basisonderwijs jaarlijks met vier procent (gecorrigeerd voor inflatie). De salarissen gingen omhoog om mensen te krijgen en te behouden - een reactie op de kaalslag in de jaren daarvoor. De omvang van het personeel is toegenomen met 25 procent, onder meer door een verdubbeling van de omvang van het niet-onderwijzend personeel. Dit had deels te maken met het streven naar verkleining van de klassen. Daarnaast is het aantal personeelsleden dat betrokken is bij managementondersteuning sterk gegroeid, evenals de inzet van klassenassistenten, remedial teachers, deskundigen en adviseurs. Daar is een vergadercircuit en een papiermolen omheen ontstaan.

Maar tegenover deze ontwikkeling van 'ruimer in het jasje zitten’, zoals Kuhry dat samenvat, staan geen hogere prestaties en een beperkte verbetering van de kwaliteit. Dat laatste zou deels te verklaren zijn als een compenserend effect van de bezuinigingen en experimenteerdrift van de voorafgaande periode. Bovendien is kwaliteit moeilijk te definiëren en te meten.
Het SCP heeft de prestaties cognitief ingevuld, met als kern rekenen en taal, en ze gemeten aan harde indicatoren: de Cito-scores zijn niet beter geworden. Ook zakt Nederland af op internationaal vergelijkende lijsten, zoals Pisa. Uit de objectieve kwaliteitscriteria in het PPON-onderzoek (periodieke peiling van het onderwijs van Cito) blijkt dat nog steeds veertig tot vijftig procent het basisonderwijs met onvoldoende cognitieve bagage (rekenen en taal) verlaat. Daarnaast blijkt uit de subjectieve beleving van ouders dat ze minder tevreden zijn over de geleverde diensten. Kuhry: 'Mensen denken dat er alleen maar is bezuinigd. Blijkbaar merken ouders niets van de investeringen in het onderwijs. Er is een scheve voorstelling van beleving en werkelijkheid.’

HIER LEGT het rapport een tendens bloot die eerder te maken heeft met iets anders dan geld: de enorme druk vanuit de samenleving op scholen. Vanuit de overheid kregen scholen meer opvoedtaken op hun bordje. In de afgelopen jaren verschenen er in de klas rugzakkinderen, genoemd naar de regeling voor 'leerlinggebonden financiering’ die door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in 2003 werd ingesteld. Het idee is dat ouders hun kind met een lichamelijke of verstandelijke handicap of met gedrags- of opvoedingsproblemen niet naar het speciaal onderwijs hoeven te sturen. Het aantal kinderen met ADHD, ADD, PDD-NOS, autisme, hoogbegaafdheid, dyslexie, dyscalculie, noem maar op, heeft in de afgelopen jaren een enorme vlucht genomen, waarbij sommige ouders via een van de vele testbureaus een diagnose regelen om voor hun kind in de klas extra zorg in te kunnen kopen. Het is niet moeilijk te bedenken hoe deze rugzakjes een wissel trekken op aandacht voor het normale lesgeven in weliswaar kleinere klassen.

Ton Duif, voorzitter van de Algemene Vereniging Schoolleiders (AVS), zei onlangs in het vakblad van de AVS dat 'de samenleving van 1998 niet is te vergelijken met die van 2010’, waarbij hij opsomt wat er voor scholen in ruim tien jaar allemaal is bijgekomen: 'De verantwoordelijkheid voor de buitenschoolse opvang, de invloed van de sociale media, de invoering van ICT en informatica, de invoering van het rugzakje - en deze lijst is gemakkelijk aan te vullen tot ruim vijfhonderd extra taken die de Onderwijsraad heeft gedefinieerd.’
Voor het voortgezet onderwijs geldt nog iets anders: de enorme ambitie van veel ouders om hun kind op een zo hoog mogelijk niveau te krijgen. In het bijzonder bestaat voor hoger opgeleide autochtone ouders een grote vrees voor het vmbo: ze willen koste wat het kost voorkomen dat hun kind daar terechtkomt. En ook dat heeft zijn weerslag op de kwaliteit van het onderwijs.
Het SCP-rapport rept van het vermoeden van diploma-inflatie als gevolg van de verschillen tussen de cijfers van het schoolexamen en die van het centraal eindexamen. Vorige week meldde het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) inderdaad dat sinds 2005 'steeds meer jongeren naar havo en vwo gaan en tegelijkertijd de eindexamenresultaten kelderen’. Vooral de examenprestaties van niet-westerse allochtone vwo'ers zijn opvallend verslechterd: in 2010 voldeed slechts driekwart aan de exameneisen. Het CBS stelt: 'Het zou kunnen dat de examens moeilijker zijn geworden, maar het is ook mogelijk dat leerlingen te veel gepusht worden om op een zo hoog mogelijk niveau onderwijs te volgen. Van sommigen van hen wordt wellicht meer gevraagd dan ze aankunnen.’

Koen Caminada: 'Ouders willen voor een specifiek probleem een directe oplossing hebben. Er worden enorme claims op scholen gelegd. Tegenwoordig moet alles - ook opvoedingsproblemen - in het systeem zelf worden opgelost. Die grote verwachtingen maken het duur. De ambities van de ouders zijn bovendien niet altijd dezelfde als die van het kind.’
Hetzelfde is te zien bij vervolgopleidingen: het aantal mensen dat succesvol ten minste een hbo-studie afrondt is sterk gegroeid, terwijl talent niet opeens zo veel dikker gezaaid is. De indruk bestaat, aldus de SCP-onderzoekers, dat het niveau van veel opleidingen onder de maat is. Zie bijvoorbeeld de wildgroei van makkelijke studies en fraude bij diploma-uitslagen.
Zijn de overheidsbestedingen dan slecht ingezet, als deze kwaliteitsinflatie heeft kunnen plaatsvinden? Nee, zegt Caminada: 'Door de aard van het werk ligt de output in de publieke sector anders dan in de commerciële markt. Het is mensenwerk, dus een extra inspanning levert wel wat effect op. Het blijft heel bescheiden winst. In allochtonen zitten achterstanden en dat is een potentieel voor verbetering. Maar als de kostprijs steeds hoger wordt zonder kwaliteitsverbetering, zijn óf de ambities te hoog óf is het geld niet goed besteed. En dan kom je op een goed moment bij keuzes uit.’
Hij pleit ervoor om de doelen veel concreter te maken, en daardoor beter meetbaar. 'Ministers praten altijd in grote, algemene termen van verbetering. Maar met welk beleid kun je een land slimmer maken? Ministers lopen telkens vast in hun eigen ambitie.’
SCP-onderzoeker Bob Kuhry: 'Drie factoren zijn belangrijk: de keuze van doeleinden, de kwaliteit van de leraar in de klas en de zesjescultuur.’ De aanbeveling uit het rapport is dan ook nuchter: koppel investeringen aan concrete doelen.

Dat is al vaker bepleit. In 2006 bijvoorbeeld concludeerde de Onderwijsraad in het rapport Doelgericht investeren in onderwijs dat 'er weliswaar extra publieke en private investeringen in het onderwijs nodig zijn, maar vooral ook een betere benutting en evaluatie van de bestaande investeringen’. Daar kraaide toen geen haan naar. Had dat misschien te maken met het optimistische klimaat? Het onderzoek werd, ver voor de crisis, ingegeven door de Nederlandse ambitie om tot de Europese top te behoren, het gevolg van de toenemende concurrentiedruk van landen als India en China. Om mee te kunnen in de vaart der volkeren stelde de Onderwijsraad dat 'aan toponderwijs een prijskaartje hangt’, en dat vergt 'innovatieve maatregelen die een effectievere inzet van bestaande middelen mogelijk maken’.

Misschien moeten al die rapporten door beleidsmakers serieuzer genomen worden. Voor geknoei met geld is onderwijs te belangrijk en zijn leraren en leerlingen veel te kostbaar.


Foto: David Rozing / HH