De ontwikkeling van de Nederlandse parlementaire democratie

Weg uit die achterkamertjes

Eeuwenlang wekte het begrip ‘democratie’ in Nederland afschuw en angst. Pas na de Tweede Wereldoorlog werd het een bejubeld ideaal. De stem van het volk moet doorklinken. Maar wat is die?

DEMOCRATIE is een hoera-woord. Wie kan er tegen zijn? Bijna niemand zegt nog dat democratie vervangen moet worden door een ander systeem. Discussie is er vooral over de vraag wat we bedoelen als we het over democratie hebben. Democratie, regering door het volk, dat klinkt mooi, maar wat betekent het? De spanning in het moderne begrip van democratie speelt ons parten. Democratie betekent tegenwoordig veel meer dan alleen dat het volk regeert. Volgens Van Dale’s Groot woordenboek is het een ‘staatsvorm waarin het volk (door vertegenwoordigers) zichzelf regeert en vrijelijk zijn meningen en wensen kan uiten’. Niet volksregering zonder meer dus, maar ingebed in een omgeving die garanties biedt voor vrijheid en tegen dictatuur.
Dat is niet altijd zo geweest. Heel lang werd democratie omschreven als een zo direct mogelijke regering door het volk zelf. De recente discussie over democratie is beter te begrijpen tegen de achtergrond van die lange geschiedenis. De moderne democratie is een ingeperkte en van garanties voorziene democratie waarin de oude Grieken eerder een gekozen aristocratie zouden hebben gezien.
Al sinds de Griekse oudheid wordt democratie verbonden met het Atheense systeem van min of meer directe democratie. Democratie betekende een regering door allen, als alternatief van regering door één (monarchie) of regering door een kleine groep (aristocratie, of de besten). Tegenwoordig wordt dan uitgelegd dat de Atheense democratie in feite niet een regering door allen was omdat de vrouwen niet mochten meestemmen, en omdat er een grote groep slaven was die helemaal buiten spel stond. Het had dus democratischer gekund. Maar dat is een moderne opvatting. Heel lang was het oordeel juist dat Athene had geleden onder een teveel aan democratie. Een enkeling verdedigde de Atheense democratie, maar veel vaker was het oordeel negatief. Het volk, de massa, had er veel te veel te zeggen. In Athene heerste daardoor een onbetrouwbare, wispelturige, onredelijke tirannie van de armen.
Democratie was ondankbaar en emotioneel, en stond niet tegenover dictatuur maar maakte die juist mogelijk. Ze was het domein van demagogen die het volk begoochelden. Zo oordeelden al Aristoteles en vooral Plato, en na hen een eindeloze rij van critici die pas in de achttiende en vooral negentiende eeuw echt tegenwerk zou krijgen, zoals uit het mooie overzicht van Jennifer Roberts, Athens on Trial (1994), blijkt. Er waren wel verdedigers van de Atheense democratie die het klassieke voorbeeld gebruikten om de politiek van hun eigen tijd te kritiseren, maar dat waren uitzonderingen. Er is zelfs wel betoogd dat de politieke theorie ooit is uitgevonden om te laten zien dat democratie niet meer was dan regering door het gepeupel. Democratie was 'teugelloos’ en moest dus ingetoomd worden, getemd of opgevoed.
De politieke theorie werd gedomineerd door verdedigers van monarchie en aristocratie. Dat gold ook voor de Nederlandse Republiek waar in de zeventiende eeuw de aristocratie van de regentenheerschappij wel verdedigd werd, terwijl Spinoza met zijn verdediging van een vorm van democratie een roepende in de woestijn bleef. Zowel in Nederland als elders ging de meeste sympathie uit naar de gemengde constitutie of gouvernement mixte die het beste van alle werelden scheen te beloven. Een mengsel van monarchie, aristocratie en democratie was toch de beste garantie voor een stabiel systeem? Het ideale voorbeeld daarvan werd al in de achttiende maar vooral aan het begin van de negentiende eeuw in Groot-Brittannië gevonden. Daar bestond immers een betrekkelijk harmonieuze samenwerking van koning (monarchie), House of Lords (aristocratie) en House of Commons (democratie). Dan werd gemakshalve vergeten dat het House of Commons veel leden van adel bevatte en berustte op een beperkt kiesrecht, maar het belangrijkste was het idee van balans en evenwicht tussen de elementen.
Ondertussen was aan het einde van de achttiende eeuw democratie van een theoretische constructie of een historische herinnering realiteit geworden in de Franse Revolutie en deels al in de Amerikaanse onafhankelijkheidsstrijd. Het idee werd populair dat politiek gebaseerd moet zijn op de instemming van de kiezers en dus op verkiezingen. De Amerikaanse founding fathers hadden overigens nog steeds een afkeer van de in hun ogen onbeheerste Atheense democratie. De Amerikanen wilden wel een democratie, maar niet zo een. Hun systeem van vertegenwoordigende democratie zou van grote betekenis zijn voor de ontwikkeling van democratie. Maar zo ver was het rond 1800 nog niet, toen Robespierre als leider van de Terreur in de Franse Revolutie de zaak van de democratie geen goed deed door er een enthousiast pleidooi voor te houden. Daarmee bevestigde de Revolutie alle negatieve oordelen die al sinds de Atheense democratie waren gehoord. Democratie was en bleef vooral een ander woord voor chaos, instabiliteit en dictatuur van de meerderheid of van de lagere sociale klasse.

GEK GENOEG zou het juist in Nederland lang duren voordat het woord zich van dat oordeel had bevrijd. Aan het einde van de achttiende eeuw was naast 'democratie’ ook het woord 'democraat’ ontstaan, en een van de eerste landen waar men zich democraat wilde noemen, was juist Nederland. Tegenover de Prins van Oranje en een aristocratische regentenheerschappij begonnen 'democraten’ hervormingen te verdedigen. De Bataafse Republiek die na de inval van Franse revolutionaire troepen in 1795 tot stand kwam, wilde democratisch zijn. De discussie ging over de vraag hoe direct die democratie moest zijn: was het geoorloofd de beslissingen aan vertegenwoordigers over te laten in plaats van aan het volk zelf? Door enerzijds een vertegenwoordigende democratie te ontwerpen en anderzijds een heel programma om het volk op te voeden tot staatsburger leken de Bataven eindelijk het probleem van de democratie te hebben opgelost. Zo'n systeem kon volgens hen rechtvaardig en werkbaar zijn. Maar het kreeg niet de tijd zich te bewijzen. Na enkele jaren was het afgelopen en na de inlijving bij Frankrijk (1810-1813) en daarna de nieuwe onafhankelijkheid wilde niemand in Nederland nog iets van de Bataafse Republiek weten, laat staan van de democratische politiek die er de boventoon had gevoerd.
Er werd dus na het herstel van de onafhankelijkheid wel een vertegenwoordigend stelsel ingevoerd, maar niemand noemde dat een democratie. Het was eerder een gemengd systeem naar het voorbeeld van Groot-Brittannië, vandaar dat er naast de monarchie twee kamers kwamen, waarbij de Eerste Kamer als een soort House of Lords gedacht was. Daar kwam niet veel van terecht omdat de adel in Nederland niet veel voorstelde en vooral omdat ook in andere landen een senaat in de vorm van een adelskamer te veel een onnatuurlijke constructie bleek. Hoe dan ook duurde het in Nederland tot het einde van de negentiende eeuw voordat democratie een strijdkreet werd voor substantiële groepen (sociaal-democraten, christen-democraten, vrijzinnig-democraten). Tot die tijd werd democratie verbonden met directe democratie en demagogie, iets wat men niet verbond met parlement en vertegenwoordiging, maar er juist tegenover plaatste.
Elders in Europa was democratie toen al veel populairder. De revolutie van 1848 werd in veel landen in naam van de democratie gestreden. De Franse conservatieve liberaal François Guizot, die door die revolutie van premier balling werd, zei dat het woord democratie inmiddels zo sterk was dat alle regeringen en partijen het wel in hun vaandel moesten schrijven. Dat was in de revolutie toen inderdaad zo. De preambule van de revolutionaire Franse grondwet van 1848 zei het trots: 'De Franse republiek is democratisch, een en ondeelbaar.’ Maar dat was wel weer snel afgelopen. Na de revolutie volgde de plebiscitaire alleenheerschappij van Keizer Napoleon III. Het bewees volgens de tegenstanders van democratie maar weer eens dat democratie als vanzelf bij dictatuur uitkwam.
Zo ging de strijd door en waren er nog steeds grote groepen die helemaal geen democratie wilden, omdat ze die zagen als een strijd van gelijkheid tégen vrijheid, en een systeem van volksvleierij en materialisme bovendien. Dat zou veranderen door de Eerste Wereldoorlog. President Woodrow Wilson wilde vanuit Amerika meedoen aan de oorlog omdat 'the world must be made safe for democracy’. Toen de geallieerden de oorlog hadden gewonnen, leek ook de overwinning van democratie verzekerd. Wat was er niet veranderd sinds het midden van de negentiende eeuw, zeiden politicologen in die tijd. Toen wekte democratie afschuw en angst, nu was ze de normale regeringsvorm geworden en werd ze aanbeden!
Het was opnieuw van korte duur. In het interbellum werd voor het laatst 'democratie’ in Europa als zodanig afgewezen. De nationaal-socialisten wilden wel op het volk steunen, maar moesten van democratie niets hebben. Ze gooiden parlementarisme, kapitalisme en democratie op één hoop. Zo werden die zaken veel meer dan tot dan toe het geval was met elkaar verbonden. Pas de Tweede Wereldoorlog bewerkstelligde de overwinning van de democratie in zijn liberale of parlementaire vorm. Daarna was het ook in Nederland ondenkbaar geworden dat een leidende politicus hardop zijn twijfel aan de democratie uitte, zoals Hendrik Colijn nog in 1940 luidkeels had gedaan. Vijf jaar later was democratie 'een alom bejubeld ideaal’ volgens een onderzoeker die de betekenis van het woord onder de loep hield.
De (ook internationale) omarming van democratie van na 1945 was spectaculair. Die was natuurlijk allereerst een reactie op nationaal-socialisme en fascisme. Maar ze had er ook mee te maken dat er een oplossing was gevonden voor het aloude probleem van de 'teugelloze’ democratie. De aanpak die de Bataven al deels hadden geïntroduceerd - vertegenwoordigende democratie gecombineerd met een opvoeding tot staatsburger - werd nu stringent, langdurig en succesvol toegepast. Menigeen zag politiek als bestuur door bestuurders en verder vooral als opvoeding van de burgers. De democratie was getemd. Geen losbandige en wispelturige massa, maar een welopgevoed volk dat de politici niet voor verrassingen stelde. Veel burgers deden in een streven naar sociale stijging en verheffing van harte mee aan het systeem.
Opvoeding als model plaatst politici en bestuurders tegenover het volk als ouders tegenover kinderen, kortom in een paternalistische relatie. Precies daartegen kwam in de naam van de democratie in de jaren zestig verzet. De betutteling door de elite kwam onder vuur te liggen. En waarom beperkte de democratie zich tot parlement en verkiezingen? Kreeg die niet pas werkelijk betekenis als die overal in de maatschappij werd toegepast, in bedrijven, universiteiten en zelfs gezinnen? Participatie door de burgers, dat moest het doel zijn, zelfstandigheid en zelfontplooiing in plaats van paternalistische opvoeding en regentendom.
Ondertussen werd daarbij wel veel van de burger gevraagd. Het kabinet-Den Uyl (1973-1977) kan als de politieke kanalisering van deze ambities gezien worden. En de 'spreiding van kennis, inkomen en macht’ van Joop den Uyl mocht klinken als een onvoorwaardelijke vorm van democratisering, maar de burger diende zich wel te informeren, mee te denken, mee te praten. Inspraak betekende allereerst meedoen. Theoretici van deze nieuwe vorm van 'participatieve democratie’ zeiden daarom ook dat die stond of viel met de educatieve functie van participatie. Democratie leerde je door het te doen, maar je moest dus als burger wel nog steeds leren. Het verschil met de oudere opvatting was dat leren nu beschouwd werd als iets wat je gezamenlijk deed en dus aan en van elkaar leerde. De gedachte dat er een elite was die het al wist en het aan de burgers moest uitleggen, was grotendeels verlaten. Democratie betekende zelf denken, zelf argumenteren en zelf doen.

HET WAS LEREN zonder paternalisme. Per definitie is zoiets echter lastig van bovenaf te organiseren. Bovendien werkt het hooguit in concrete, lokale omgevingen, en bevoordeelt het actieve, ontwikkelde en verbale burgers. Er liep ook het een en ander dood in vergadercircuits. Werd het zo allemaal niet veel te ingewikkeld? Werd er eigenlijk nog wel bestuurd? En betekende democratie niet eenvoudig dat de elite naar het volk moest luisteren?
Jaren later keerde Pim Fortuyn zich evenals de beweging van de jaren zestig tegen het paternalisme van de bestuurlijke elite, die buiten de openbaarheid in achterkamertjes alles bedisselde. Met de democratische gezindheid van 'ons volk’ was niets mis, maar de elite verhinderde dat die doordrong in het bestuur, betoogde hij onder meer in De puinhopen van acht jaar Paars. Democratie moest weer echt betekenis krijgen. 'Wij willen het land teruggeven aan de burgers van dit land.’ In één klap verhuisde met Fortuyn de kritiek op de elite van (vooral) links naar (vooral) rechts. Fortuyn liet zich inspireren door Den Uyl - een mooie tijd waarin 'de politiek op straat lag’ - maar vatte democratie toch heel anders op. Transparantie aan de top en meer directe democratie, maar over participatiedemocratie sprak hij niet.
Het volk tegenover de elite op het Haagse pluche, dat was het nieuwe thema. Het meest uitgesproken is dat nu te vinden in De schijn-élite van de valse munters van PVV-ideoloog Martin Bosma. Na een boek vol ellende stelt hij de vraag wat Nederland nog kan redden. 'Heel, heel misschien ligt de redding bij het Nederlandse volk.’ 'In de geschiedenis zijn het altijd de gewone mensen geweest die in het geweer kwamen nadat ze in de steek werden gelaten door de elites.’ Bosma wekt de indruk dat hij een soort toegepaste pastiche wilde schrijven van de wetenschappelijke literatuur over het populisme. Het lijkt wel alsof hij zo veel mogelijk kenmerken van het populisme uit die literatuur in zijn boek heeft gepropt, zoals scherpe kritiek op de elite, voorkeur voor meer directe democratie, klachten over samenspanning tussen de elite en een out-group, en zoals zojuist: het gewone volk op de voorgrond.
Het beroep op het volk is in de democratie onontkoombaar. Het moderne populisme is dan ook niet zozeer antidemocratisch als wel een specifieke interpretatie van de democratie. Ook in het verleden waren nieuwkomers in de politieke arena vaak tot op zekere hoogte populistisch. Zij bestreden de oude elite en spraken namens een deel van het volk dat nog niet gehoord werd (zelf zeiden ze meestal gewoon dat ze spraken namens 'het volk’ zonder meer). Ze wilden dus niet leren van die oude elite, die moest juist plaatsmaken, en zeker niet het volk van de elite laten leren. Dat volk moest immers juist de elite corrigeren.
De kritiek wijst op een fundamentele spanning in de moderne democratie. Volgens de critici vanaf de Griekse oudheid was democratie wispelturig en onbetrouwbaar en kon die makkelijk op dictatuur van 'het volk’ uitlopen. Die critici zouden onze parlementaire democratie echter eerder als een gekozen aristocratie beschouwen dan als een echte democratie, zoals al rond 1800 werd opgemerkt en nog onlangs is herhaald door de historicus en politiek filosoof Frank Ankersmit. Behalve dat er rechten gelden die minderheden en individuen moeten beschermen, is er een elite van vertegenwoordigers en bestuurders. Volgens de oude voorstelling leek dat op een aristocratie.
Ons systeem heet echter niet voor niets een democratie. De stem van het volk moet doorklinken. Maar wat is die? Voor de populist is het geen vraag: er is er maar één. Maar in de praktijk is er een meerderheid en zijn er minderheden en de democratie is er voor beide. De potentiële spanning tussen enerzijds een vertegenwoordigende elite en de rechtsstaat en anderzijds de wil van de meerderheid is lange tijd opgelost door de elite de taak en de bevoegdheid tot het opvoeden van het volk toe te kennen. Toen dat paternalistische idee in de jaren zestig werd verlaten, was het alternatief om de burger te stimuleren mee te denken en democratie al doende te leren. Het huidige populisme heeft ook dat verworpen en Bosma stelt 'de gewone mensen’ als remedie ten voorbeeld aan de elite. Als correctiemiddel is die strategie al eerder toegepast, en dat resulteerde dan in nieuwe elites (in dit geval Wilders en Bosma in plaats van Verhagen en Rutte?). Maar daarmee is de vraag hoe je democratie moet 'leren’ nog niet beantwoord.
Democratie is een voortdurende oefening in politiek en verkennen van de grenzen daarvan. Dat is meer dan je mening meedelen of 'zeggen wat je denkt’. Dat zou inhouden dat politiek alleen het registreren en doorgeven van opvattingen is. Maar dat kan hooguit het begin zijn. Wie geen voorstelling heeft van hoe democratie functioneert als uitwisseling, discussie en accepteren van meningsverschil, beperkt zich tot proteststemmen.

Henk te Velde is hoogleraar vaderlandse geschiedenis aan de Universiteit Leiden en publiceerde onder meer Stijlen van leiderschap: Persoon en politiek van Thorbecke tot Den Uyl (2002) en Van regentenmentaliteit tot populisme: Politieke tradities in Nederland (2010)