Recensie van de nieuwe Europese grondwet

Wie dit leest is gek

Het Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor Europa waarover wij worden geacht op 1 juni te stemmen, verdient het motto dat schoolkinderen op muren en wc-deurtjes schrijven: «Wie dit leest is gek».

De Britse politica Gisela Stuart, die zelf als lid van de Europese Conventie onder leiding van Valéry Giscard d’Estaing aan het document meeschreef, weet nog altijd niet wat er in staat. Het zou haar niet verbazen, schreef zij in een brochure voor de Fabian Society, als mensen die dit stuk willen doorgronden gaandeweg «krankzinnig» worden. Was het wellicht om redenen van geestelijke volksgezondheid dat een opgeluchte minister van Justitie Lopez Aguilar na afloop van het Spaanse referendum uitriep dat je «de Europese grondwet niet hoeft te lezen om te weten dat hij goed is»? Alsof de lezer nog niet genoeg gewaarschuwd is, zei onze minister-president onlangs in een toespraak tot Europese ambassadeurs: «Wie eerlijk kijkt naar de Europese grondwet, ziet dat de Europese Unie er beter van wordt: democratischer, transparanter, slagvaardiger.»

Wij moeten van onze minister-president dus «eerlijk» naar het document kijken. Dat nu is grote onzin. Grondwetten zijn teksten waarin de rechten van burgers en de plichten en beperkingen van de overheid worden vastgelegd. Ze dienen ertoe om mensen te beschermen tegen de macht en dus moeten ze met het grootst mogelijke wantrouwen worden gelezen. Machthebbers gaan im mers ook niet «eerlijk» te werk? Wie de voorgeschiedenis van de EU-grondwet in ogenschouw neemt, ziet meteen dat het daaraan schort. Het is een project van politici, lobbyisten en bureaucraten die in naam van de transparantie hun eigen machtsuitoefening zo veel mogelijk aan het oog onttrekken.

Het begon ermee dat de regeringsleiders, bijeen in het Belgische Laken in december 2001, in een opwelling van democratische legitimeringsdrift verklaarden dat Europa «dichter bij de burger» moest worden gebracht. De Unie moest «democratischer, transparanter en slagvaardiger» worden – dezelfde woorden die Balkenende plichtsgetrouw in zijn toespraak aanhaalde. Er werd een 105 man sterke Europese Conventie ingesteld om de belofte waar te maken. Meer dan een jaar werd er vergaderd onder leiding van de Franse ex-president, waarbij volgens ingewijden de meeste sprekers hun tijd besteedden aan het feliciteren van de vorige spreker. Hoewel de Verklaring van Laken niet op een grondwet aanstuurde, meende de Conventie na rijp beraad dat zo’n document het aangewezen vehikel was voor de «verdieping» van de Unie.

Giscard onderhandelde vervolgens achter de schermen met regeringsleiders over de inhoud en joeg de resultaten er in zodanig tempo doorheen dat de sprekers zelfs geen tijd meer hadden om elkaar te begroeten. Het aanvankelijke plan voor een korte, generieke tekst stuitte op tal van bezwaren van de lidstaten. Om hun eisen kracht bij te zetten stuurde Duitsland Joschka Fisch er erop af en Frankrijk Dominique de Villepin. Tony Blair liet een lijst met zogenaamde «rode lijnen» voor de Conventie indienen door de Cambridge-jurist Alan Dashwood. Ook de Europese Commissie kwam met een ontwerptekst die vooral de eigen prerogatieven moest veiligstellen, en Commissie-voorzitter Romano Prodi ging daar in zijn eentje nog eens overheen door een persoonlijk voorstel met de absurde titel Operatie Penelope in te dienen.

Toen deze amendementengletsjer tot rust was gekomen, lag er een tekst van honderden paragrafen met even zovele kwalificaties, herhalingen, kruis verwijzingen en aanvullende protocollen. Het is een document waaruit elke geestelijke dimensie is weggesneden. Je kunt je niet voorstellen dat politici maandenlang twistten over de vraag of het christendom als inspiratiebron in de preambule moest worden vermeld. God zelf zou zich na lezing van deze vijfhonderd pagina’s A4 zonder interlinie onverwijld tot het deïsme bekeren.

En wat is het nu eigenlijk voor document geworden: is het een verdrag, een grondwet of een politiek program? De EU-grondwet heeft namelijk trekken van alle drie, maar beantwoordt niet aan de consistentienormen voor zelfs maar één van de drie. Daar komt nog eens bij dat veel woorden in het stuk geen lading dekken. De bestuurlijke begrippen komen vaak niet overeen met de bestuurlijke werkelijkheid zoals we die kennen van de Europese Unie, die immers al tientallen jaren de hand licht met zijn eigen regels en verdragen. Een berucht voorbeeld is het Stabiliteitspact, dat sinds zijn ondertekening in 1991 door Frankrijk, Duitsland en andere lidstaten is overtreden zonder dat het noemenswaardige gevolgen had. Een ander voorbeeld is het Europees Parlement, dat zijn veronderstelde politieke controletaak zelden waarmaakt en gekweld wordt door zoveel schandalen en kuiperijen dat het zelf nodig eens gecontroleerd moet worden. Met andere woorden, zoals alle Europees papier is dit document buitengewoon geduldig.

Technisch gesproken is dit stuk een verdrag. Het is een overeenkomst waarin soevereine staten wederzijdse verplichtingen aangaan. Het veranderen van de verdragstekst is alleen mogelijk met instemming van alle ondertekenende landen, dus als er eentje dwarsligt gaat een voorgestelde wijziging niet door. De enige manier waarop een lidstaat zich aan de verdragstekst kan onttrekken is door uit de Europese Unie te stappen, waarbij het vertrekkende lid een contract wordt aangeboden waarin gedurende twee jaar de lopende wederzijdse verplichtingen worden afgewikkeld.

In dit verdrag leggen de lidstaten tevens vast welke vorm van arbitrage zij zullen aanvaarden bij mogelijke ge schillen. Op dit punt is de tekst al minder eenduidig. De arbitrage ligt namelijk grotendeels in handen van organen die worden samengesteld door directe of indirecte verkiezing, zoals de Europese Commissie, de Europese minister raden en het Europees Parlement. Van al die organen kan er ten minste één, te weten de Commissie, binnen bepaalde marges eenzijdig nieuwe wetten vaststellen. Die bevoegdheid van de Commissie tot zogenoemde «wetgevingshandelingen» neemt echter niet weg dat de regeringsleiders, net als voorheen, de grote lijnen van het beleid blijven vaststellen. Ook over onderlinge geschillen moeten zij in laatste instantie zelf besluiten, en wel bij unanimiteit.

Aangezien het verdrag in aparte hoofdstukken expliciet de rechten van de Europese burgers en de verdeling van de macht in de Europese rechtsruimte vaststelt, is het tegelijk ook een grondwet. Deze grondwet is echter niet opgesteld zoals het hoort, namelijk door gekozen afgevaardigden van een (denkbeeldig) Europees volk. Hij is op gesteld door een besloten genootschap van politici, ex-politici en ambtenaren die pretenderen uit naam van dat volk te spreken. En dat gaat hen niet gemakkelijk af, want ze spreken in wezen over zichzelf. De EU-grondwet is niet de uitdrukking van de politieke wil van een volk, het is de uitdrukking van de wil van een politieke kaste die op zoek is naar een bijbehorend volk.

Er is geen grotere tegenstelling denk baar dan die tussen de werkwijze van de Europese Conventie en de Conventie van Philadelphia die in 1787 de Amerikaanse grondwet formuleerde. De jonge Amerikaanse natie had zojuist haar soevereiniteit bevochten op een hooghartige en in haar ogen tirannieke vorst, en de afgevaardigden in Philadelphia konden bij wijze van spreken tabula rasa maken. De urgentie waarmee deze Founding Fathers te werk gingen in hun debatten en de luciditeit van hun overwegingen zoals die bijvoorbeeld blijkt uit de Federalist Papers zijn in het bestuurlijk verkokerde Brussel ver te zoeken.

De scheiding der machten, die in de Amerikaanse grondwet zo secuur wordt uitgewerkt, komt in de EU-grondwet niet eens aan de orde. En zoals James Madison – de «filosoof» van de Amerikaanse grondwet – al meer dan tweehonderd jaar geleden onderkende, is dit nu juist het meest wezenlijke leerstuk van de moderne staatkunde. Het garandeert niet alleen de soevereiniteit van het volk, het garandeert ook dat die soevereiniteit op een verstandige ma nier wordt uitgeoefend door het scheppen van een evenwicht tussen de organen van de staat. Waar een duidelijke scheiding der machten ontbreekt, ont aarden wetgevers in tirannen, regeringsleiders in rechters en rechters in slippendragers van de macht.

Reeds Aristoteles maakte onderscheid tussen drie regeringsvormen – democratie, aristocratie en autocratie – die volgens hem het best konden worden gecombineerd in een gemengde staatsvorm waarin de voordelen van elk bestuurstype behouden bleven en de nadelen elkaar ophieven. John Locke werkte het idee van bestuurlijk evenwicht tussen de wetgevende en de uitvoerende macht verder uit. Charles Montesquieu voegde er een derde aan toe: de rechterlijke macht, samengesteld uit leden van de wetgevende en de uitvoerende macht, die in geval van onderlinge geschillen de knoop moest doorhakken. Madison en de zijnen verbeterden die formule door de rechterlijke macht volledig onafhankelijk te maken van de andere twee. Zo ontstond de trias politica in zijn hedendaagse vorm.

In de EU-grondwet is van een duidelijke scheiding der machten vrijwel niets terug te vinden omdat de Unie nu eenmaal geen staat is, maar een statenbond, en dan ook nog een onvolwaardige statenbond omdat elke lidstaat eigen verantwoordelijkheid draagt voor zijn buitenlandse politiek, defensie en interne veiligheid. De uitvoerende macht berust in eerste instantie bij de regeringsleiders die geacht worden bij unanimiteit de grote lijnen voor het Europese beleid uit te zetten. In tweede instantie ligt zij bij de Europese minis terraden die besluiten nemen op hun eigen deelgebieden, en in derde instantie bij de Europese Commissie die de besluiten van de twee hogere echelons implementeert. De Commissie zal in 2009 worden teruggebracht van 25 tot 18 leden, uiteraard merendeels afkomstig uit de grote lidstaten. Daar staat tegenover dat de Commissie-voorzitter voortaan wordt gekozen door het Europarlement, maar wel op voordracht van de regeringsleiders. Het gezamenlijke buitenlandbeleid komt in handen van een eveneens door het parlement gekozen buitenlandminister, die echter getrouw de aanwijzingen van de Europese hoofdsteden zal moeten opvolgen.

De wetgevende macht blijft gespreid over diverse organen waarvan het Europees Parlement het enige gekozen orgaan is. Het parlement heeft echter een beperkt begrotingsrecht, een be perkte controlerende bevoegdheid en een zeer beperkte bevoegdheid om wetten en beleid af te wijzen. De meeste wetgeving zal worden geïnitieerd door de ministerraden; de nationale parlementen komen er nauwelijks aan te pas. Als grootste democratische «innovatie» prijzen de opstellers van de grondwet het recht van burgers om een petitie in te dienen, mits ondertekend door ten minste een miljoen mensen, waarin zij de Commissie «verzoeken» bepaalde maatregelen te nemen of wetten voor te stellen. De lezer oordele zelf of de Commissie zich daarvan iets hoeft aan te trekken.

Een onafhankelijke rechterlijke macht die op de werking van de andere twee machten toeziet, is er niet. Weliswaar blijft het Europees Hof van Justitie in zijn huidige vorm bestaan, maar de rechters worden om de zes jaar door de lidstaten (her)benoemd zodat van on afhankelijkheid geen sprake is. Al met al is de verwachting gerechtvaar digd dat door deze grondwet de uitvoerende macht in de EU aanzienlijk wordt versterkt en ondersteund door rechtspraak à la carte. De invloed van de grote landen zal groter worden, de marge voor eigen beleid zal voor de kleine lidstaten aanzienlijk kleiner worden.

Wellicht als tegenwicht voor deze uitholling bevat Hoofdstuk II van de grondwet een Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. De auteurs doen een manmoedige poging om de suggestie te wekken dat er zoiets bestaat als een Europese «rechtsruimte» waarin deze grondrechten onverkort gelden, maar Artikel II-111 maakt daarmee korte metten: «De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteits beginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten.» De grondrechten zijn dus enkel grondrechten voorzover de nationale overheden er rekening mee willen houden. Als het werkelijk grondrechten waren, zouden de lidstaten deze in de gehele Europese rechtsruimte onverkort ga ran deren.

Het Europa van de toekomst is en blijft een economisch blok. Dat blijkt ook uit de programmatische inhoud van de EU-grondwet. Hoofdstuk III heeft veel weg van een neoliberaal partijprogramma, aangezien het een volledige liberalisering van de Europese markt voor goederen en diensten voorschrijft. Daarmee komt een einde aan het beginsel dat voorzieningen als onderwijs en medische zorg in principe kosteloos zijn. Europa dient een «open markteconomie met vrije mededinging» te zijn. Nuts bedrijven en andere diensten van «algemeen economisch belang» zijn voortaan onderworpen aan de regels van de vrije mededinging (Artikel III-166).

Het beperken van het kapitaal verkeer tussen de lidstaten is verboden (Artikel III-156) en de Commissie ziet erop toe dat landen zich houden aan het reeds bestaande Stabiliteitspact. Dat betekent dat ze hun begroting niet verder mogen overschrijden dan drie procent van het bruto binnenlands product. Voor alle zekerheid waakt de Europese Centrale Bank over de prijsstabiliteit zonder zich iets aan te hoeven trekken van de gevolgen voor werkgelegenheid of sociale zekerheid. Kortom, in het nieuwe Europa is John Maynard Keynes een ongewenste vreemdeling.

Maar ook als politiek programma is de EU-grondwet niet consistent, want de genoemde liberalisering geldt niet voor de landbouw. Deze sector blijft volledig gevrijwaard van het vrije spel der maatschappelijke krachten (Artikel III-225-232). Hier gelden de vanouds bekende sturende, beperkende en beschermende maatregelen van het Europese landbouwbeleid. Voor de duidelijkheid somt de grondwet de redenen voor dit beleid nog eens op: het bevorderen van een «rationele ontwikkeling» van de landbouw, het garanderen van een redelijke levensstandaard en een fatsoenlijk hoofdelijk inkomen voor alle boeren, een stabiele markt die de voorziening in maatschappelijke basisbehoeften veiligstelt, redelijke prijzen voor de consument, en een structuurbeleid dat de natuurlijke ongelijkheid tussen verschillende land bouwgebieden «geleidelijk» moet compenseren.

Het landbouwhoofdstuk lijkt wel een pleidooi voor een geleide economie. En waarom krijgt de landbouw deze plansocialistische voorkeurs behandeling? Is de auto-industrie niet evengoed «nauw verweven met de gehele economie»? Verdienen de werkers in de telecombranche geen redelijke levensstandaard en hebben hun afnemers geen recht op redelijke prijzen? Wat deze uitzonderingsclausule absurd maakt, is dat zij een al jaren voortsukkelend wanbeleid dekt dat allerminst tegemoet komt aan maatschappelijke behoeften, milieueisen en het beginsel van «rationele ontwikkeling». Het Europese landbouwbeleid maakt landbouwproducten onnodig duur, bevoordeelt de bio-industrie boven de kwaliteitsboer en verplettert en passant de kwetsbare landbouwsector in de Sahel en andere gebieden waar wij onze overtollige en niet zelden halfbedorven stapelproducten dumpen.

«Grondwetten moeten kort en onduidelijk zijn», sprak ooit Napoleon. Het is een waar woord, want een eenmaal aangenomen grondwet is moeilijk te veranderen, terwijl een al te expliciete formulering van bevoegdheden de makers genadeloos kan achtervolgen. Dat was het geval in de Verenigde Staten, waar de slavernijkwestie en de verdeling van bevoegdheden tussen de nationale overheid en de deelstaten in de grondwet van 1787 onbevredigend waren geregeld, zodat zij in 1861 tegelijk en in onmiskenbare onderlinge samenhang tot de ongekende geweldsuitbarsting van de Amerikaanse Burgeroorlog leidden. Europa heeft een dergelijke ervaring nog niet zo lang achter de rug. Die omstandigheid is hopelijk voldoende reden voor Euro peanen om zich vooral niet aan de letter van deze onmogelijke grondwet vast te klampen. Collectieve krankzinnigheid zou het gevolg zijn.