Hoe Nederland migratieland werd #3: Mislukt asielbeleid

Wie een alternatief heeft mag het zeggen

Toenmalig staatssecretaris Job Cohen constateerde eind jaren negentig dat het vreemdelingenbeleid volledig ‘uit de rails dreigde te lopen’. Een reconstructie van het mislukte asielbeleid van het eerste paarse kabinet.

Medium groter 20hh 2804654

In een dorp in het hart van het Vlaamse Kempenland, op enkele tientallen kilometers van de Nederlandse grens, wonen Griet van Coillie en Tony Brugnera in het ouderlijk huis van eerstgenoemde. Beiden zijn theoloog, ze ontmoetten elkaar in de jaren tachtig in Italië (Tony is Italiaan), trouwden en zochten een duobaan als pastor. In België was dat destijds nog niet mogelijk, in Nederland wel. Zo belandde het stel eerst in Reusel, net over de Belgische grens, en vervolgens eind 1991 in Ter Apel, in het noordoosten van Nederland, tegen de Duitse grens. Formeel had alleen Griet hier een aanstelling, Tony assisteerde haar.

De jaren in Ter Apel eindigden voor de Brugnera’s in een desillusie, met als gevolg dat zij eind 1997 naar België terugkeerden, niet alleen sadder and wiser maar ook boos: op het parochiebestuur, op sommige collega’s maar vooral op het Nederlandse asielbeleid. Dat beleid zou volgens de twee pastores onmenselijk zijn. En hun gewezen dorp, Ter Apel, was van die onmenselijkheid het symbool.

De boosheid van de Brugnera’s over het toenmalige asielbeleid is twintig jaar later niet voorbij, wel is ze gelouterd en bespreekbaar. In de katholieke gemeenschap van Ter Apel is dit nog niet het geval. Mijn verzoek om een gesprek werd daar eerst afgehouden en uiteindelijk door de locatievoorzitter van de Heilig Kruis Parochie, Ton Kuper, in een vriendelijke doch duidelijke brief afgewezen. ‘Belangrijkste reden is dat allerlei dingen weer naar boven zullen komen, waardoor toch opnieuw spanningen of ongenoegen zouden kunnen ontstaan’, schreef hij.

Hij vervolgt: ‘Voor uw beeldvorming is het misschien zinvol te melden dat Ter Apel geen enkele ervaring had toen het in de jaren negentig tot asielpoort van Nederland werd bestempeld. Ineens was het zo, een gegeven. Mede daarom zijn er in die beginperiode zeker wrijvingen geweest. De dorpsgemeenschap, de parochie en andere kerkgenootschappen moesten nog leren hiermee om te gaan. Inmiddels heeft de overheid de rol van regisseur veel duidelijker naar zich toe getrokken. Ook het dorp heeft geleerd uit het verleden. En dat terwijl de vluchtelingenproblematiek alleen maar groter is geworden. Ter Apel gaat daar nu redelijk nuchter mee om, zo ook de voormalige parochiegemeenschap. We horen wel van wrijvingen in andere plaatsen in Nederland. Daar gebeurt nu wellicht wat Ter Apel in de jaren negentig overkwam.’

Maar als de omgang met de asielproblematiek tegenwoordig ‘redelijk nuchter’ is, waarom dan geen gesprek? Omdat er meer speelt dan een conflict over de asielproblematiek zoals Kuper elders in zijn schrijven suggereert? ‘Daarover te onderzoeken en publiceren geeft alleen maar verliezers’, schrijft Kuper.

De Brugnera’s zijn een andere mening toegedaan. Zij willen wel degelijk over de toenmalige gebeurtenissen praten, ook over eventuele andere zaken dan de asielproblematiek. Daar is volgens hen niets geheims aan. Een bijkomend voordeel is dat zij over een volledig krat met documentatie beschikken – krantenartikelen, brieven, dagboeken, aantekeningen. Hierdoor zijn ze niet alleen aangewezen op herinneringen. Uit het vele materiaal blijkt dat de Ter Apelse kerkgemeenschap zoals heel het dorp destijds door de asielproblematiek verscheurd werd. Er zal best meer gespeeld hebben, maar dat was bijkomstig. Dat wordt bevestigd door het feit dat het plaatselijke parochiebestuur niet alleen staat in zijn koudwatervrees. Mijn pogingen om Ter Apelaars over de toenmalige gebeurtenissen te spreken stuitten in bijna alle gevallen op een muur.

Op dit moment is Ter Apel de asielhoofdstad van Nederland – de uitdrukking komt van het coa. In theorie moet elke asielzoeker het Groningse dorp passeren; daar doet hij of zij de eerste indruk van ons land op. In Ter Apel staat de col, Centrale Ontvangstlocatie. Maar dat niet alleen, er staat ook een opvangcentrum, bestemd voor mensen die de asielprocedure ‘ingaan’. Dit heeft weer een andere naam plus bijhorende afkorting: pol, Procesopvanglocatie. Verder beschikt Ter Apel over een zogenoemde Vrijheidsbeperkende Locatie, vbl, dat wil zeggen een plek van waaruit uitgeprocedeerde asielzoekers richting ‘huis’ worden begeleid, uitgezet dus. Dat was ook de taak die het asielzoekerscentrum Ter Apel in de tijd van de Brugnera’s had. Tot slot staat ter plekke nog een gevangenis, bestemd voor illegalen die een strafbaar feit hebben gepleegd.

Een en ander wordt momenteel met man en macht verbouwd tot een volledig dorp: acht buurten gegroepeerd rond een centraal plein, in totaal 256 kleine, goed geoutilleerde stenen rijtjeshuizen te midden van een groot aantal publieke gebouwen waaronder opvangcomplexen, kantoren, scholen, wachtruimtes, spreekkamers, eetzaal en gevangenis. Een compleet Allochtonië dus dat de asielzoeker ongetwijfeld ervaart als een centrum, wie weet inderdaad als een hoofdstad. Wij daarentegen kunnen deze hoofdstad niet anders dan als een uithoek zien, zelfs vanuit lokaal perspectief. De afstand tussen de opvanglocaties en het oude dorp bedraagt enkele kilometers. Aan de oostkant, in de omgeving van het beroemde klooster, is Ter Apel prachtig. Aan de westkant, te midden van de aardappelvelden, is het troosteloos. Aan de ene kant staan fraaie huizen aan boomrijke lanen. Aan de andere kant ligt een bouwput te midden van hekken, slagbomen en velden.

Medium anp 907902

De twee werelden van Ter Apel raken elkaar bijna uitsluitend in en rond het winkelcentrum. Maar deze ‘ontmoeting’ maakt een onwerkelijke indruk, net als de tientallen mensen die met boodschappentassen, koffers of zomaar langs de wegen van en rond het dorp lopen of fietsen. Het ziet er niet naar uit dat de twee werelden elkaar daadwerkelijk ontmoeten. Dat is anno 2016 zo, dat was twintig jaar geleden nog meer het geval. Er is zonder twijfel veel veranderd, veel geleerd ook, zoals Ton Kuper schrijft. Maar er is ook veel hetzelfde gebleven. Het Groningse dorp is nog altijd de poort van het Nederlandse asielbeleid: tóen ging men vandaar weg, althans dat was de bedoeling; tegenwoordig komt men er binnen.

De reden dat juist voor Ter Apel zo’n bijzondere rol was weggelegd is een combinatie van toeval, beleid en berekening. Toeval om te beginnen is dat het dorp in 1994 tot tweemaal toe een zware slag te incasseren kreeg: eerst kwam in januari het bericht dat de Amerikaanse speelgoedfabrikant MB (van onder meer Triviant) de productie naar Ierland verplaatste: 162 mensen kwamen op straat te staan. Een half jaar later werd bekend dat het plaatselijke Navo-depot definitief gesloten werd: 230 arbeidsplaatsen weg. Hierop bleef de lokale politiek, in het bijzonder burgemeester Herman Euverink, geen andere keus dan keihard aan alle Haagse deuren rammelen. De werkgelegenheid in Oost-Groningen was al zo slecht, betoogde hij, het dorp had het al zo moeilijk, dit kon gewoon niet! Gevolg van deze noodkreet was dat Euverink op de vrijdag vóór Prinsjesdag van 1994 in Den Haag werd ontboden en te horen kreeg dat het plan bestond om op het voormalige Navo-terrein een bijzonder type asielzoekerscentrum in te richten. Het zou werk bieden aan honderden mensen.

Enkele weken na deze ontmoeting noemde staatssecretaris Elizabeth Schmitz, destijds verantwoordelijk voor het asielbeleid, Ter Apel voor het eerst in het openbaar als ‘justitieel verblijfscentrum voor een bijzondere categorie asielzoekers’. Schmitz was op dat moment nog geen twee maanden actief in het nieuwe paarse kabinet. Dat was opgezadeld met de schier onmogelijke taak het asielbeleid in goede banen te leiden. Daartoe was begin 1994, nog onder Ruud Lubbers, een vernieuwde Vreemdelingenwet van kracht geworden, het coa (Centraal Orgaan opvang Asielzoekers) opgericht, de ind (Immigratie- en Naturalisatiedienst) verzelfstandigd, de rechtsgang vastgelegd in één procedure, de rechtspraak geconcentreerd bij één rechtbank en waren als schakels naar het groeiend aantal asielcentra overal aanmeld-, onderzoeks- en opvanglocaties geopend. Over de bedoeling van dit alles bestond geen misverstand: betere stroomlijning, snellere afhandeling, meer duidelijkheid, minder leed en minder kritiek.

Het effect liet helaas nog op zich wachten. In alle fases van de asielketen, behalve wellicht in de tijdelijke opvang, ging het nog altijd fout. Maar de angel, daarover was iedereen het eens, zat in de staart van de keten, bij het uitzetbeleid. Daarop doelde Schmitz toen ze in oktober 1994 Ter Apel noemde. ‘Uitbreiding van de centrale opvang is vooralsnog hard nodig’, zei ze met verwijzing naar het grote aantal asielzoekers dat naar Nederland kwam. ‘Maar deze vorm van opvang wordt zwaar belast door de negenduizend uitgeprocedeerde asielzoekers die op dit moment niet kunnen worden verwijderd. Dat is een onwenselijke situatie.’ Ter Apel moest hier een einde aan maken.

Ter Apel was een ideale locatie als einde van de asielketen. Vanuit deze uithoek aan de Duitse grens is uitzetting nog slechts een duwtje. Bovendien voelt een verblijf te midden van niets dan velden, aardappels en maïs al als een verwijdering.

Nadat het eenmaal als vertrekcentrum was genoemd, werd het relatief stil rond Ter Apel. Eind 1994 werd de gemeente Vlagtwedde, waartoe Ter Apel behoort, zoals zoveel andere gemeenten gevraagd om tijdelijk driehonderd asielzoekers op te vangen. Ook nu werd aan de leegstaande Navo-loodsen gedacht. Het plan leidde meteen tot kritiek – in het goed geordende gemeentearchief zijn de ontwikkelingen stap voor stap te volgen. Vlak achter het schrijven waarin het regeringsverzoek wordt vermeld zit in dat archief een tweede schrijven, ondertekend door de plaatselijke Raad van Kerken. Daarin wordt plaatsing van mensen in loodsen een slecht plan genoemd. ‘Als Raad van Kerken zijn wij van mening dat met deze wijze van opvang een norm wordt overschreden. Waren er echt geen alternatieven?’

Een verblijf in Ter Apel, te midden van niets dan velden, aardappels en maïs, voelt al als een verwijdering

Hiermee was een potentieel conflict gegeven, en dat terwijl het hier nog niet gaat over uitzetten, maar over opvangen. Aan de ene kant de gemeente: pragmatisch, nuchter, zakelijk en staand aan de kant van het gemeenschappelijk belang en de daarvoor verantwoordelijke organen. Aan de andere kant zielzorgers: moreel, emotioneel, denkend en handelend vanuit het perspectief van de asielzoekers en van mening dat de belangen van individuele personen altijd voorop dienen te staan.

Dat dit conflict voorlopig ook inderdaad potentieel bleef, komt doordat Haagse molens langzaam malen. In deze eerste jaren van grote instroom had men eigenlijk geen idee hoe hiermee om te gaan. Deze onzekerheid wordt bevestigd door iedereen die ik in verband met dit project gesproken heb en door talloze documenten. Misschien moet je het anders zeggen: ideeën waren er te over, maar ze waren niet meer dan dat. Het ontbrak aan ervaring, aan kennis, aan inzicht. Het ontbrak eigenlijk aan alles, behalve aan hele en halve plannen plus aan steeds meer mensen die smeekten om een plekje op Nederlandse bodem.

Maar zo’n plek was er alleen als iedereen opgenomen werd of als er beweging in de asielstroom zat. Het eerste was om voor de hand liggende redenen ondenkbaar en de verwijdering van uitgeprocedeerde asielzoekers was eenvoudiger gezegd dan gedaan. Nederland zag zichzelf eerst en vooral als een beschaafde natie. Als zodanig stond ze op de bres voor allen die vervolgd werden of om andere redenen in nood waren. Mensenrechten stonden buiten kijf. Vanuit die optiek viel een tolerant asielbeleid eenvoudig te verdedigen. Maar mensen daadwerkelijk wegsturen en dus de voorkeur geven aan nationale belangen, eigen belangen, was andere koek.

In de ongeveer anderhalf jaar tussen de eerste vermelding (najaar 1994) en de opening (voorjaar 1996) van het vertrekcentrum Ter Apel speelden zich wat betreft het asielbeleid op zowel landelijk als lokaal niveau ingewikkelde taferelen af. Voor dat landelijke niveau was sinds het aantreden van het kabinet-Kok I Elizabeth Schmitz verantwoordelijk. Zij leek de bij uitstek geschikte persoon om de kloof te overbruggen tussen vereist pragmatisme en vanzelfsprekend mededogen. Gedurende haar langdurige optreden als burgemeester van Haarlem (1985-1994) had Schmitz haar capaciteiten als nuchter bestuurder voldoende bewezen.

Tegelijkertijd was ze een bevlogen politica, overtuigd van de noodzaak van humaan beleid. Zo had ze als wethouder in Rotterdam (1974-1982) op de bres gestaan voor verslaafden en daklozen, was ze vice-voorzitter geweest van Pax Christi (1986-1994) en had ze talloze malen openlijk haar steun uitgesproken vóór minderheden, tegen staatsgeweld. Ze sympathiseerde met Turkse Koerden, sandinisten en Palestijnen en protesteerde aan de vooravond van de Golfoorlog bij de Amerikaanse ambassade tegen de agressie van George Bush senior. Ze ergerde zich mateloos aan de harde uitspraken van Frits Bolkestein over het asielbeleid. Een dergelijk beleid moest in haar ogen eerst en vooral humaan zijn. Tegelijkertijd begreep ze dat humaan en principieel tolerant niet hetzelfde is. Vandaar dat ze steeds hetzelfde betoogde: dat het haar taak was een midden te vinden tussen politieke noodzaak en noodzakelijke rechtvaardigheid, oftewel tussen nationaal belang en mensenrechten.

Hoe moeilijk deze taak was ondervond Schmitz ruim een jaar na haar aantreden toen op hetzelfde moment, oktober 1995, liefst drie rapporten verschenen waarin gehakt werd gemaakt van het Nederlandse asielbeleid. Die rapporten waren afkomstig van de Algemene Rekenkamer en twee onafhankelijke onderzoeksinstituten, Regioplan en Berenschot. De vernieuwing van de Vreemdelingenwet en de instelling van nieuwe organen zoals het coa waren op dat moment bijna twee jaar geleden, terwijl sinds de lancering van het Ter Apel-plan precies een jaar verstreken was. Maar de zaak zat muurvast.

Medium anp 1346266

‘Vrijwel geen enkele schakel in de procedure die asielzoekers moeten doorlopen functioneert zoals bedoeld’, schreef de Rekenkamer. ‘De verbinding tussen de schakels laat te wensen over, vooral doordat de informatiesystemen van de betrokken instanties niet goed op elkaar aansluiten.’ En: ‘Een efficiënte behandeling van asielverzoeken en een zo spoedig mogelijke huisvesting van verblijfsgerechtigden [is] nog onvoldoende gerealiseerd.’ Ook: ‘De Immigratie- en Naturalisatiedienst en de rechtbanken hadden voor alle fases van de behandeling van asielverzoeken normen voor maximale behandelingstermijnen vastgesteld, maar deze normen werden nooit gehaald.’ Enzovoort.

De belangrijkste oorzaak van alle feilen legde de Rekenkamer bij de organisatie. Er moest beter gecoördineerd, beter gestuurd en duidelijker gewerkt worden. Vandaar de noodzaak van een stappenplan en een concreet tijdpad. ‘Over de voortgang van de verbeteringen zouden de Staten-Generaal regelmatig moeten worden geïnformeerd.’

Ook Regioplan en Berenschot kwamen tot de conclusie dat het asielbeleid een zooitje was, zij het dat zij met andere verklaringen en andere oplossingen kwamen. Regioplan stelde dat de procedures mede zo ingewikkeld waren gemaakt om het gevaar van ‘aanzuigende werking’ te voorkomen en asielzoekers af te schrikken. Gevolg: een groeiende ‘voorraad’ en veel menselijk leed. Berenschot had de neiging een belangrijke oorzaak voor de chaos bij de vluchtelingenadvocaten te leggen. Omdat die per verrichting betaald werden, hadden zij de neiging een zaak oneindig te rekken. Oplossing: betaal advocaten per klant en het aantal verzoeken zou snel afnemen.

Onder zoveel kritiek hadden de verantwoordelijken (en feitelijke opdrachtgevers van de rapporten) geen andere keuze dan op z’n minst de conclusies te onderschrijven. ‘De aanbevelingen van de Rekenkamer werden door de bewindspersonen over het algemeen positief ontvangen’, stelde de Rekenkamer zelf dan ook sober. Tot eenzelfde reactie kwamen het coa, de ind en andere betrokken instanties, waaronder de in 1994 speciaal voor het asielbeleid ingestelde Vreemdelingenkamer. Het waren zoals gewoonlijk de media en de oppositie die hetzelfde duidelijker verwoordden. ‘Het is spaak gelopen’, kopte Het Parool uit de mond van cda-woordvoerder Jaap de Hoop Scheffer. ‘Versnelling van asielbeleid mislukt’, maakte NRC Handelsblad ervan. Andere kranten kwamen met varianten als ‘loopt vast’ (Het Financieele Dagblad), ‘slecht’ (De Stem) en ‘kwakkelen’ (Algemeen Dagblad).

Eenzelfde toon klonk in het debat dat begin december 1995 in aanwezigheid van tien Kamerleden, staatssecretaris Schmitz en een aantal ambtenaren door twee vaste Kamercommissies (Justitie en Rijksuitgaven) in Den Haag gevoerd werd. Aanleiding waren genoemde rapporten en de verbeterplannen die het ministerie als reactie daarop gemaakt had. Net als in die rapporten ging het er tijdens dit debat niet zachtzinnig aan toe. De toon werd door de eerste spreker meteen gezet. Opmerkelijk genoeg was hij een partijgenoot van Schmitz en dus vertegenwoordiger van de belangrijkste regeringspartij: Gerritjan van Oven van de pvda. ‘Met alle begrip voor de spanning die is ontstaan door de snel toegenomen instroom van 1993 en 1994, waardoor noodmaatregelen noodzakelijk werden, realiseren wij ons dat momenteel sprake is van ingewikkelde en ondoorzichtige wetgeving, ondoelmatige en op sommige punten ook slecht gecoördineerde uitvoering en een volstrekt verstopte rechtsgang.’ Het was een mening die door alle aanwezigen gedeeld werd.

‘Alles ging fout wat er maar fout kon gaan’, stelde Jan Rijpstra van de vvd, eveneens regeringspartij. Ook over de verbeterplannen was men niet mild. ‘Deze staatssecretaris presenteert ons uitgebreide stappenplannen met grafieken en blokjes over interne reorganisaties. Zij maakt echter geen beleidskeuze’, meende Jaap de Hoop Scheffer van oppositiepartij cda.

Vervolgens kwamen talloze onderwerpen aan bod. De ‘prop 94’, dat wil zeggen de grote instroom in dat jaar die in combinatie met de slechte afhandeling ‘een verstopping’ had doen ontstaan. De wirwar van normen, cijfers, definities en, mede ten gevolge daarvan, van ‘statussen’ die een asielzoeker kon krijgen. Verder zou er door het gebrek aan samenwerking tussen de betrokken organisaties en ministeries een organisatorische chaos zijn ontstaan. Dan waren er de torenhoog oplopende kosten, de bijzondere positie van alleenstaande minderjarige asielzoekers (ama’s), de moeizame rechtsgang en het onvermogen dan wel de onmogelijkheid om uitgeprocedeerde asielzoekers uit te zetten. Naar aanleiding van dit laatste kwam opnieuw Ter Apel ter sprake.

Ondertussen richtten alle ogen zich op de persoon die voor dit alles verantwoordelijk werd gehouden, Elizabeth Schmitz (die vermoedelijk mede om deze reden weinig zin had om aan die tijd herinneringen op te halen). Niemand zei het met zoveel woorden, maar de vraag schemerde voortdurend door: was zij wel geschikt? Was ze doortastend genoeg? ‘Tot de laatste dag dat ik hier zit, zal ik huiveren of ik het wel zal kunnen. Het blijft balanceren op de evenwichtsbalk van een streng en rechtvaardig asielbeleid’, citeerde vvd’er Rijpstra haar uit een interview. ‘Dit is een typering die naar mijn mening aardig juist is’, voegde hij eraan toe.

‘Vrijwel geen enkele schakel in de procedure die asielzoekers moeten doorlopen functioneert zoals bedoeld’

Het antwoord van Schmitz bevestigde deze indruk. Ook zij sprak van een evenwichtsbalk, maar ze stelde tegelijkertijd dat met zo’n permanente noodzaak tot balanceren in principe wel te leven viel. Zo was de politiek. Helaas werd deze in dit geval overschaduwd door reeksen ‘uitvoeringsproblemen’. ‘Die uitvoeringsproblemen veroorzaken in mijn ogen op zich eigenlijk onrecht’, stelde Schmitz. Vandaar haar voornemen om in 1996, conform het voorstel van de Rekenkamer, ‘alle accent op verbetering van de organisatie, waar ook in die hele asielketen, te leggen’. Dat is niet spectaculair, voegde zij eraan toe, maar het kan niet anders. Een pragmatische keuze was in dit geval een politieke keuze.

Per 1 januari 1996 werd een projectbureau opgezet, een projectleider aangesteld (afkomstig van Berenschot!), een fulltime secretaris aangewezen en werden zowel bij het coa als bij de ind nieuwe coördinatoren benoemd. Elke drie maanden zou aan de Kamer gerapporteerd worden. Ook zegde Schmitz op enkele concrete punten verbetering toe. Die punten betroffen alle fases in de asielketen: de verbetering c.q. versnelling van de aanvraagprocedure, de afhandeling van de bezwaren én het uitzetbeleid.

Elk van deze onderdelen was lastig, maar de knoop zat aan het eind, daarover was iedereen het nog altijd eens. Asielbeleid zonder uitzetting was een wassen neus, zoiets als rechtspraak zonder sancties. Bovendien, als er (grof gezegd) aan het eind van de pijp geen doorstroom is, loopt de pijp vol. Hier staat tegenover dat zo goed als elke uitzetting gepaard gaat met emotie, gedoe en bemoeienis van burgers en media. Ook zijn er vaak onoverkomelijke problemen zoals verzet van de persoon in kwestie, onduidelijkheid waarheen uitgezet moet worden of weigering van het veronderstelde land van herkomst om iemand op te vangen. Tot slot betekent uitzetting in talloze gevallen weinig anders dan administratieve verwijdering en dus blijvende aanwezigheid, zij het voortaan als illegaal; een verschuiving van het probleem. Uitzetten was makkelijker gezegd dan gedaan, en zo wordt begrijpelijk dat het vertrekcentrum Ter Apel uiterst moeizaam van de grond kwam.

Schmitz had ondertussen wel al meer duidelijkheid in haar plannen gebracht. ‘Om een daadwerkelijke intensivering van het verwijderingsbeleid te bewerkstelligen’, schreef ze in april 1995 aan de Kamer, ‘zal in Ter Apel een centrum worden ingericht. Dit centrum krijgt een tweeledig doel. In de eerste plaats wordt er een Huis van Bewaring gevestigd, bestemd voor vreemdelingen die ter fine van verwijdering in vreemdelingenbewaring gesteld kunnen worden. In de tweede plaats komt er een asielzoekerscentrum, specifiek bestemd voor afgewezen asielzoekers die om technische redenen nog niet verwijderd konden worden. Een speciale verwijderingsunit van de ind zal zich intensief bezighouden met het voorbereiden van het vertrek van de vreemdelingen uit Ter Apel.’

En tot slot van de brief: ‘Inmiddels heb ik overleg gevoerd met de gemeente Vlagtwedde over de vestiging van het asielzoekerscentrum en het Huis van Bewaring in Ter Apel. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlagtwedde heeft hierop inmiddels in beginsel positief gereageerd.’

Dat klopt. Dat is na te lezen in het gemeentearchief van Vlagtwedde. Maar het zal niet verbazen dat daar ook andere reacties te vinden zijn. ‘Ter Apelaars, pas op uw zaak’, begint een van de protestbrieven die in het archief bewaard worden. Hij is ruim een week na de brief van Schmitz gedateerd en voorspelt moord en brand: 260 arbeidsplaatsen voor 288 uitgeprocedeerde asielzoekers, ‘ik mag veronderstellen dat dit halve of hele criminelen zijn’, schrijft de verontruste dorpeling. ‘Immers, als dit moegestreden, ontmoedigde mensen waren was er toch geen personeelsbezetting van 260 man nodig.’ Een ander beweerde hetzelfde in rustiger bewoordingen: ‘In de pers hoor ik berichten dat de uitgeprocedeerde allochtonen na drie maanden in Ter Apel te hebben gezeten de straat op worden gestuurd en hierna komen er weer andere. Het lijkt mij dat het dan heel slecht wonen wordt in Ter Apel.’

De gemeente reageerde afhoudend. Het was eerst aan de Kamer, antwoordde ze. Zolang die niets besloten had, was alle discussie zinloos. Maar uiteindelijk, na nog een jaar van Kamervragen, onderhandelingen, bouwinspecties, vergunningen en hoorzittingen, kwam het zo ver. Enkele maanden nadat Schmitz ingrijpende maatregelen had beloofd arriveerden de eerste uitgeprocedeerde asielzoekers in het vertrekcentrum Ter Apel. Het was eind april 1996. Van wat er vanaf dat moment gebeurde had niemand zich een voorstelling kunnen maken.

‘Namiddag’, schrijft Griet van Coillie op zondag 28 april 1996 in haar agenda, met om het woord een kringeltje. ‘Manifestatie tegen het centrum georganiseerd door werkgroep uit Groningen “Vluchtelingen vrij”. 15u: wij met spandoek. 16u: hekken worden doorgeknipt. Wij distantiëren ons door weg te gaan. 17u: Rellen met politie.’ Hieronder, na een accolade: ‘heel negatief! Kranten, regio-tv. Verslag v/d werkgroep lijkt nergens op > afstand nemen.’ In de marge van deze aantekeningen staat een fragment uit Mattheüs 25: ‘Ga weg vervloekten, want ik was vreemdeling en gij hebt mij niet opgenomen.’

De volgende dag schrijft Griet: ‘Aankomst eerste asielzoekers i/h centrum. Het gezin Suelman. Vader – moeder – 2 dochters van 5j – 6j. Zigeuners, Macedonië. [Zij hadden daar een] Illegale partij opgericht. Vrouw door politie op hoofd geslagen. Heeft nu epilepsie.’ Daarnaast: ‘Reis naar Italië 29/4 t.m. 8 mei.’ De rest van de week en het merendeel van de volgende week zijn vanwege die vakantie in de agenda leeg. Pas op zaterdag 11 mei staat er een nieuwe aantekening. ‘Avonddienst. [Wethouder] Theo Schomaker loopt tijdens de preek ostentatief de kerk uit.’

Het bijzonder asielcentrum Ter Apel was nog geen twee weken open toen al aan alle kanten duidelijk was dat de daar geplande activiteiten bepaald geen sinecure waren. Vanuit welk perspectief je het ook bekijkt – dat van de landelijke of plaatselijke overheden, de Brugnera’s en andere critici waaronder de Groningse werkgroep Vluchtelingen Vrij en de Amsterdamse actiegroep Autonoom Centrum, de politiek, de werknemers van ind, coa en andere instellingen, de dorpsbevolking en vanzelfsprekend de asielzoekers zelf – het vertrekcentrum Ter Apel was een probleem en bleef een probleem.

De Brugnera’s, en vooral Tony, die geen baan en dus meer tijd had, werden er meer dan wanhopig van. Ze deden alles wat in hun macht lag om zo veel mogelijk mensen bij te staan. Maar het was gewoon te veel. De problemen waren te groot. Hun gevoel van machteloosheid werd nog versterkt doordat ze van bijna alle kanten tegenwerking ondervonden. Althans, zo ervoeren ze het.

Neem de zaak van de Nigeriaan Jude Egonu, een van de tientallen zaken, zij het ook een van de meest pijnlijke uit de korte geschiedenis van vertrekcentrum Ter Apel. Egonu’s naam komt in de agenda van Griet voor het eerst voor op 10 juni, zes weken na de opening. Er staat: ‘wordt naar de ambassade gebracht. ’s Avonds teruggebracht. Kijkt voetbal op tv… Mensen merken niets bijzonders aan hem, tenzij dat hij veel rookt.’ Maar de volgende ochtend staat er: ‘8.35 u: Telefoon. Paniek van Melchias [?]. Vlug pers erbij halen. Man dood aangetroffen, bang dat ind zijn lichaam laat verdwijnen. Pers gebeld (TV-Noord), zou om 11 u bij AZC-VC zijn. Daar geen bewoner te bespeuren. Tony als bezoeker vertelt wat de mensen meemaken. Toch paniek; angst: gebeurt dat morgen ook met ons, is het zo dat hij [Jude Egonu] het zelf gedaan heeft?’

De zaak-Egonu zou zowel in de documentatie van de Brugnera’s als in de media, de Kamer en elders nog heel wat staartjes hebben – zonder overigens ooit duidelijkheid te brengen. Zo publiceerde het Autonoom Centrum, een actiegroep die in de jaren tachtig ontstond uit de kraakbeweging en in 2004 werd opgeheven, eind 1996 een zwartboek over Ter Apel. De Brugnera’s werkten eraan mee. De dood van Egonu is een van de vele kwalijke zaken die daarin ter sprake komen. Er wordt verteld van gestommel in de nacht, een nieuwsgierige vluchteling die door de politie weggestuurd wordt, media die niet toegelaten worden, een directie die zich in stilzwijgen hult en een andere vluchteling die kritische vragen stelt en om die reden gevangen wordt gezet. De suggestie is duidelijk: hier was iets heel erg fout gegaan.

In een kladversie van de tekst voor het zwartboek, aanwezig in de documentatie van de Brugnera’s, worden concrete details vermeld: van iemand die bloed onder de deur door had zien sijpelen en een bebloede man op bed had zien liggen. ‘Margriet [Griet] en wij hebben e.e.a. uitgezocht’, staat er. En, in handschrift in de kantlijn: ‘zaak moet onderzocht worden. Advokate is bezig.’

De zaak-Egonu werd inderdaad onderzocht, maar volgens de critici niet goed; zo werd er geen sectie verricht. Mede om die reden werden hierover jaren later, in 2000, nog Kamervragen gesteld. Ze werden niet beantwoord. Ook zit in de Brugnera-documentatie een korte correspondentie met een broer van Egonu. De man was van plan het lichaam in Nigeria te herbegraven. U moet niet naar Nederland komen, schrijft Griet in zwak Engels, u moet niet samenwerken met de Nederlandse televisie (ze doelt op een reportage die Peter R. de Vries in 1998 over de zaak maakte). ‘I’m afraid of your life too, if you would do so. The mystery of the death of Jude is until today too dark. I have no proves at all, but I have only a strong intuition.’

Al die mensen kunnen deze locatie aan het einde van de wereld onmogelijk als een vooruitgang ervaren

De radicale inzet van de Brugnera’s voor de asielzoekers leidde vanaf dag één ook tot spanningen in het dorp. Dat werd voor het eerst zichtbaar toen wethouder Schomaker tijdens een preek van Griet demonstratief de kerk uit liep. Vervolgens begon zoiets als een machtsstrijd waarmee velen, onder wie parochianen, andere pastores, het bisdom, de plaatselijke politiek en het parochiebestuur, zich bemoeiden. De strijd konden de Brugnera’s als buitenlanders die ook nog eens tegen het officiële Nederlandse beleid in gingen onmogelijk winnen. Ruim een jaar na de opening van het vertrekcentrum, zomer 1997, besloten ze Ter Apel te verlaten: sadder, wiser, en, zoals gezegd, boos.

Dat de Brugnera’s grotendeels het gelijk aan hun kant hadden – wat niet wil zeggen dat dit in alle details het geval is, evenmin dat er bij hun radicale keuze voor de menselijke kant van de zaak geen kanttekeningen te plaatsen zijn – bleek spoedig: vertrekcentrum Ter Apel was op alle gebieden een aanfluiting, zoals heel het asielbeleid aan het eind van Kok I een aanfluiting bleek te zijn. Dat geldt niet alleen de menselijke, het geldt ook de beleidsmatige kant. De cijfers spreken boekdelen. In 1994 werden iets meer dan 9000 asielverzoeken afgewezen, in 1995 waren dat er 6100, maar in 1996 arriveerden in Ter Apel slechts 221 mensen, in 1997 waren dat er weliswaar iets meer (611), maar hun getal staat nog altijd niet in verhouding tot het totaal.

De verhouding wordt nog schever als je het via Ter Apel daadwerkelijk aantal uitgezette personen bekijkt. Dat waren er 1996 en 1997 respectievelijk 41 en 97. Weliswaar werden via andere wegen heel wat meer mensen uitgezet, maar in veel gevallen betekende dat iets anders dan het begrip suggereert. Uitzetting betekende administratieve verwijdering en dus eigenlijk verdwijning richting illegaliteit. Hiermee werd het probleem vergroot.

Het was een van de vele zaken waarmee de Brugnera’s keer op keer van doen hadden – kladpapiertjes uit 1997 met daarop kreten als ‘vertrokken m.o.b.’ (met onbekende bestemming), ‘op straat gezet’ en ‘weggebracht’ met daarachter aantallen tonen hun wanhopige pogingen om bij te houden hoe het ‘hun’ mensen verging. Vele malen gebeurde dan ook hetzelfde: dat ergens in Nederland iemand zonder papieren op straat stond, met nog net genoeg geld voor een telefoontje; dat Tony midden in de nacht het land in reed en probeerde de persoon of personen in kwestie ergens onder te brengen; meestal lukte dat, even; daarna verdwenen ze. Noorderzon.

Ministeries en verantwoordelijke instanties deden hun uiterste best om deze en andere pijnlijke feiten zo gunstig mogelijk voor te stellen. Zelfs de Algemene Rekenkamer was in een rapport uit juni 1999 (Terugkeerbeleid afgewezen asielzoekers) niet louter negatief en beweerde onder meer dat vertrek met onbekende bestemming in overstemming was met het beleid (‘namelijk dat de afgewezen asielzoeker eerst de gelegenheid krijgt om zelfstandig uit Nederland te vertrekken’). Het maakte de zaak niet beter, zoals ook de verschillende nota’s die Schmitz aan de Kamer presenteerde de zaak niet beter maakten. Dit geldt zeker voor de Nota Terugkeerbeleid uit juni 1997 waarin, tot verbazing van de Kamer, de mogelijkheid van een verblijfsvergunning voor niet verwijderbare vreemdelingen werd geopperd.

In het debat dat volgde werden liefst negentien moties ingediend. De pijnlijkste kwam van rpf-Kamerlid André Rouvoet die stelde dat ‘de Terugkeernotitie op belangrijke punten onvolledig is’. Dat is Kamertaal voor ‘er klopt geen hout van’, oftewel het beleid wordt afgekeurd en de verantwoordelijke bewindspersoon kan beter opstappen. Dit laatste gebeurde niet, al werden de meeste moties wel aangenomen. Schmitz reageerde er pas in oktober op, per brief. Uit haar reactie werd duidelijk dat er niet veel zou veranderen. De Kamer nam er genoegen mee.

Door de sinds 1997 opnieuw aanzwellende stroom asielzoekers en het blijvend onvermogen de ‘prop’ aan het eind van de keten te verwijderen werd in de laatste maanden van Kok I glashelder dat het beleid mislukt was. In maart 1998 verzocht het coa de minister artikel 4 van de Regeling Verstrekkingen Asielzoekers in te roepen. Deze regeling hield in dat asielzoekers opvang onthouden kon worden. In plaats daarvan konden ze geld krijgen om voor eigen onderdak te zorgen.

Een klein half jaar nadien, Schmitz was zojuist opgevolgd door Job Cohen, bleek ook dit niet te werken en kwam het bericht dat de inrichting van tentenkampen overwogen werd. Spoedig hierna, begin oktober 1998, werden dergelijke kampen ook inderdaad opgeslagen. Gedurende enkele dagen werd deze maatregel als een succes voorgesteld. Tenten waren immers beter dan mensen aan hun lot overlaten. Ze waren ook beter dan de straat. En tenten waren zeker beter dan, aldus d66-fractieleider Thom de Graaf na een Torentjesoverleg, ‘helemaal niets doen’.

Maar de ‘vreugde’ was van korte duur. De noodopvang, zo stelden degenen die het weten konden, was niet tijdelijk en in de winter, daarover was iedereen het eens, konden mensen in Nederland niet in tenten wonen. Bovendien waren er niet genoeg tenten. Daarom werd nu opeens gesproken van wachtlijsten – alsof vluchtelingen gewoon thuis op hun beurt konden wachten. Tot overmaat van ramp bleken de tenten, in elk geval in Ermelo, nog te lekken ook. De beelden gingen de wereld over en waren gefundenes Fressen voor de media. ‘Onthutst geploeter in de blubber’, kopte de Volkskrant. ‘Lekke tenten in de Ermelose prut’, maakte Het Parool ervan.

Ondertussen werd op alle niveaus met cijfers gegoocheld. Eigenlijk wist niemand meer om hoeveel mensen het ging, ook al niet omdat alle categorieën – asielzoekers, uitgeprocedeerden, nieuwkomers, gedoogden, illegalen – door elkaar liepen en er zoveel regels, uitzonderingen, kanttekeningen, voorbehouden en betrokken instanties waren dat elk overzicht verdwenen was. Te midden van deze chaos leek slechts één conclusie mogelijk: het systeem was vastgelopen. De regering gaf dat ook met zoveel woorden toe. ‘Wie een alternatief heeft mag het zeggen’, verkondigde Wim Kok in oktober 1998 tijdens een van zijn wekelijkse persconferenties wanhopig. Job Cohen zei in andere bewoordingen hetzelfde: dat het vreemdelingenbeleid volledig ‘uit de rails dreigde te lopen’ en, erger, dat ‘ons stelsel ontploft’ als er nog meer mensen bij kwamen.

Aldus het resultaat van jaren van inspanning door honderden professionals en duizenden vrijwilligers, van tientallen Kamerdebatten, talloze Kamervragen, een eindeloze hoeveelheid artikelen, stapels rapporten en de besteding van zoveel miljoenen dat niemand zich nog aan een berekening waagde. Het Nederlandse asielbeleid was onder Paars I in een debacle geëindigd. Dat leidde tot plannen om de sinds 1965 bestaande en in 1994 sterk gewijzigde Vreemdelingenwet te vervangen door een nieuwe wet. Zo gebeurde: in 2000 kwam een nieuwe, naar dat jaar genoemde Vreemdelingenwet, een ‘ultieme poging tot beheersing’ zoals Karin Geuijen het in haar dissertatie De asielcontroverse uit 2004 noemt.

In feite ging het om een zoveelste poging om, nu bij wet, te doen wat Elizabeth Schmitz via beleidsmaatregelen, wetsaanpassingen en concrete ingrepen niet voor elkaar had gekregen. Kort samengevat: de eerste opvang verbeteren; verkorting c.q. versnelling van de procedure; voorkomen van eindeloze juridische voortgang; beter toezicht op zogenoemde illegalen; bevordering van daadwerkelijke uitzetting.

Wat die uitzetting betreft had Ter Apel op dat moment niet meer het alleenrecht. Het Vertrekcentrum was al in 1999 mislukt verklaard en gesloten. In plaats daarvan kreeg het Groningse dorp een ruimere taak toebedeeld. Daar ligt de oorsprong van zijn huidige functie als asielhoofdstad van Nederland. Maar het is twijfelachtig of iemand met deze ‘eretitel’ ingenomen kan zijn. Voor de dorpelingen geldt dat zeker niet. De azc’s hebben hun tot nu toe, naast wat werk, vooral gedonder en een nare reputatie opgeleverd. Daarom sluiten zij zich er het liefst voor af.

De asielzoekers zijn ook niet tevreden met Ter Apel. Je hoeft in de omgeving maar een uurtje te buurten om het te zien: al die mensen die met documentatiemappen, koffers en tassen heen en weer sjokken kunnen deze locatie aan het einde van de wereld onmogelijk als een vooruitgang ervaren. In ieder geval is een slechter begin voor een eventueel verblijf in Nederland nauwelijks denkbaar. Vermoedelijk is dat ook de bedoeling. Zal de overheid dan wellicht baat hebben bij Ter Apel? Het kan niet anders dan de achterliggende gedachte zijn. Maar was dat twintig jaar geleden niet eveneens het geval?


Dit is het derde en laatste deel van een serie artikelen over de beginjaren van ons migratieland. De serie kwam tot stand met steun van Fonds 1877

Beeld: (1) September 1996, Ter Apel. Asielzoekers in het opvangcentrum (Sake Elzinga / Hollandse Hoogte); (2) September 1996, Ter Apel. Asielzoekers in het opvangcentrum (Ed Oudenaarden / ANP); (3) September 1998, Ter Apel. Asielzoekers en inwoners van Ter Apel protesteren bij het vertrekcentrum ( Karel Zwaneveld / ANP)