Het tijdperk van de ruwe politiek

‘Wij zullen u niet horen’

Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens garandeert asielzoekers bescherming. Maar hoe handhaaf je de mensenrechten als er steeds minder politieke steun voor is?

Medium 68 208774

‘Vluchtelingbestendig’ – ik was het woord nog niet eerder tegengekomen. Het dook op in een van de vele beschouwingen over de migratiecrisis: Europa zou ‘vluchtelingbestendig’ moeten worden. Het stond daar pardoes op nos.nl, tussen aanhalingstekens, dat nog wel. Wat het precies betekent, werd niet helemaal duidelijk. De zin die erop volgde – ‘Nooit meer die beelden van wanhopige mensen die in een paar weken het continent doorkruisen’ – kan je op verschillende manieren uitleggen. Niemand wil wanhopige mensen, daar zijn we het snel over eens. Maar hoe kom je van die beelden af? Door de opvang goed te regelen zodat migranten niet het hele continent door hoeven? Door te voorkomen dat ze überhaupt voet aan wal zetten in Europa? Of door een hek om het eigen land te zetten, de rug naar de buitenwereld toe te keren en de aandacht maar op ándere beelden te richten?

Als de Europese Raad eind deze week bijeenkomt, staat migratie boven aan de agenda. Angela Merkel, Emmanuel Macron, Mark Rutte: ze zijn er allemaal, en de vraag is of ze het eens kunnen worden over een gemeenschappelijke aanpak van het migratievraagstuk.

Laten we eerst vaststellen dat de migratiecrisis vooral een politieke crisis is; het feitelijke aantal asielzoekers in Europa daalde in 2017 met veertig procent. In de eerste maanden van 2018 daalde het aantal verder, volgens de Italianen zelfs met 77 procent. Dat gaat tegen de wereldwijde trend in, want er zijn meer ontheemden dan ooit. unhcr becijfert het aantal op 68,5 miljoen. Wereldwijd worden per dag (!) 44.000 mensen door conflicten en vervolging gedwongen have en goed achter te laten. In de tien minuten die het lezen van dit artikel vergt, zijn er driehonderd ontheemden bijgekomen. Slechts een klein deel van hen zal Europa bereiken. Ruim veertig miljoen blijven in eigen land, aldus unhcr. De meeste ontheemden die vertrekken, worden opgevangen in Turkije, Oeganda en Pakistan, op de voet gevolgd door Libanon en Iran.

Maar de politieke werkelijkheid in de Europese Raad is een andere: de ‘toestroom van migranten’ eist nu alle aandacht op. Het migratievraagstuk is op zichzelf al een explosief mengsel van menselijk leed, identiteitspolitiek en onmacht. Dat de gemoederen juist nu zo hoog oplopen, komt door een samenloop van factoren. Voor de nieuwe Italiaanse regering is de maat vol. De zuidelijke EU-lidstaten ontvangen het leeuwendeel van de asielzoekers. Dat betekent kosten voor opvang, een groot beslag op het overheidsapparaat, sociale spanningen. Men verlangt dus solidariteit van de andere lidstaten: overname van vluchtelingen, verdeling van lasten. Maar die solidariteit komt niet. De Hongaarse leider Viktor Orbán belijdt het nimby-beginsel: Not In My BackYard – en óók niet in mijn straat of zelfs maar in mijn buurt. De spanning die daarvan het gevolg is, werd tot nu toe nog enigszins verminderd door het soepele Duitse beleid. Maar dat leidde tot binnenlandse onrust. De AfD maakt inmiddels deel uit van de Bundestag – met bijna honderd zetels.

En dus wil csu-minister van Binnenlandse Zaken Horst Seehofer asielzoekers aan de grens gaan weren. De politieke consequenties kunnen enorm zijn. Als Seehofer zijn zin krijgt, ondermijnt hij het gezag van Merkel en kan een kabinetscrisis het gevolg zijn. Tegelijkertijd zet hij een domino-effect in gang. Duitsland deelt 784 kilometer grens met Oostenrijk. Wat is het effect als asielzoekers daar worden tegengehouden? De Oostenrijkse kanselier Sebastian Kurz gaf dit weekend het voorspelbare antwoord: dan voert Oostenrijk op zijn beurt grenscontroles in, onder andere bij de Brennerpas. Dat luidt dan niet alleen het einde in van Schengen: ook het functioneren van de interne markt is dan in het geding. Vorig jaar reden er 2,25 miljoen vrachtwagens over de Brenner – de drukste verkeersader tussen Noord- en Zuid-Europa.

Bij al die politieke hoofdbrekens zou je het bijna vergeten, maar de plannen van Seehofer gaan over mensen. De Duitse jurist Maximilian Steinbeis beschrijft op het Verfassungsblog wat dat nou concreet betekent, asielzoekers aan de grens gaan weren. Wij zullen niet nagaan welke rechten u heeft. Wij zullen u niet horen. Wij willen niet weten of u een slachtoffer van foltering bent, wat u op weg hierheen is overkomen, of uw vrouw en kinderen soms al bij ons verblijven, wie u bent en wat uw verhaal is – het maakt ons allemaal niet uit. Bent u door Oostenrijk hier gekomen: maak rechtsomkeert – het is niet ons probleem. En als Oostenrijk u doorstuurt naar Hongarije omdat u daar eerder was, en vandaar naar Servië, Macedonië, Griekenland, Turkije, tot aan de drempel van Bashar al-Assad – het zal ons een rotzorg zijn. En als er dan op een van god verlaten plaats, ergens aan een grens, een tentenkamp verrijst waarin mensen in de modder vastlopen en ’s winters doodvriezen – enfin, u begrijpt het.

En het Vluchtelingenverdrag dan? Wat Seehofer wil, dat mag toch helemaal niet? In de praktijk is het vooral het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (evrm) dat grenzen stelt aan het vreemdelingenbeleid. Anders dan het Vluchtelingenverdrag heeft het evrm een eigen rechter, het Europees Hof in Straatsburg, dat de naleving van dat verdrag kan afdwingen. En dat hof heeft al in de jaren tachtig een regel ontwikkeld die maatgevend is geworden voor het Europese asielbeleid. Kort gezegd mag de staat niet overgaan tot uitzetting van een vreemdeling als hij kan aantonen dat er een reëel risico bestaat dat hij dan zal worden blootgesteld aan foltering of andere vormen van onmenselijke behandeling.

‘Steeds meer burgers voelen zich ongemakkelijk bij de komst van migranten; daar kan je niet aan voorbij gaan’

Het is de juridische vertaling van een elementair beginsel van medemenselijkheid. Je stuurt een ander niet willens en wetens het verderf in. Je kunt je handen niet in onschuld wassen. Die regel is in de afgelopen dertig jaar verfijnd, aangevuld en keer op keer bevestigd. Het werd de hoeksteen van het asielbeleid in Europa – aanvankelijk nationaal beleid, en in toenemende mate Europees beleid. Om te voorkomen dat staten tegen elkaar worden uitgespeeld hebben we in het kader van de Unie, uitgaande van die eenvoudige regel van het Straatsburgse Hof, afspraken gemaakt: wanneer ben je een vluchteling; welk land beoordeelt dat; welke voorzieningen bied je asielzoekers; hoe ga je om met uitgeprocedeerde asielzoekers?

Maar nu staat dit uitgangspunt onder druk. Allereerst omdat de zuidelijke lidstaten merken dat het systeem in hun nadeel werkt. Maar ook omdat we inmiddels zijn beland in een nieuw tijdperk, dat van de ruwe politiek. In haar extreme variant – Trump – is die impulsief, bot, onvoorspelbaar en eenzijdig. Het gaat allemaal in tegen de reflexen die Europa zich na 1945 heeft aangeleerd: reflectie, overleg, wederkerigheid. De nieuwe politiek laat zich niet leiden door instituties, regels en procedures. Dat is geen omgeving waarin de mensenrechten gedijen.

Het is ook een buitengewoon ondankbare omgeving voor de vluchtelingenorganisaties. Terwijl ze wéér een overvolle boot in een veilige haven moeten zien te krijgen, roept op het vasteland de ene na de andere politicus op de grenzen te sluiten. Hulporganisaties krijgen het verwijt mensensmokkelaars in de kaart te spelen. Ze werken die heilloze overtochten alleen maar in de hand en zijn dus in feite verantwoordelijk voor de verdrinkingsdood van al die arme drommels voor wie de reddingsboot net te laat kwam.

John Dalhuizen heeft weer andere zorgen. Hij werkte ruim tien jaar voor Amnesty International, was verantwoordelijk voor de programma’s in Europa en Centraal-Azië. Vorig jaar verliet hij de organisatie, omdat hij zich steeds ongemakkelijker voelde over de positie van Amnesty in het migratiedebat. In een interview in de Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung zei hij: ‘Je kan dan wel onverkort vasthouden aan het Vluchtelingenverdrag, en het is op zich ook begrijpelijk dat organisaties als Amnesty dat doen. Maar dat verdrag is niet in beton gegoten. Steeds meer burgers voelen zich ongemakkelijk bij de komst van migranten; daar kan je niet aan voorbij gaan. Als je een open Europa wilt behouden, moet je voorkomen dat er partijen aan de macht komen die het recht op asiel willen afschaffen. En dat lukt alleen maar als het politieke midden erin slaagt om de basis weg te nemen van de groei van de populistische partijen: de ongecontroleerde instroom – of het beeld van een ongecontroleerde instroom – van migranten. En dat betekent dus: de grenzen van Europa effectief beschermen.’

Is dat niet capituleren voor Orbán? ‘Kijk om je heen’, zegt Dalhuizen, ‘dat sentiment is echt niet tot Hongarije beperkt. Kijk naar de verkiezingen in Duitsland en Italië. Hoe hadden de parlementen in Europa er vandaag uitgezien zónder de Turkije-deal, zónder die vreselijke hekken? Je moet toch iets doen. De mensenrechtenverdragen zijn mensenwerk; die kunnen ook weer door mensen worden veranderd. Als we nu niet iets doen, verliezen we veel meer dan het recht op asiel alleen.’

Het zijn ellendige dilemma’s. Ze laten ook zien hoe snel het ‘nieuwe normaal’ zich nestelt. Het mainstream debat is in een paar jaar tijd fors opgeschoven.

Goed, er moet dus iets gebeuren. Moet het heil dan komen van opvangkampen buiten Europa? Een idee dat ooit al door Tony Blair werd voorgesteld, werd weggehoond, maar sindsdien de kop steeds weer opsteekt. Zijn de geesten er nu dan rijp voor, om de druk van de Europese grenzen en daarmee van het migratiedebat af te halen?

Het lijkt zo’n fijne oplossing, opvang in de regio. Geen wrakke bootjes meer op de Middellandse Zee. Maar het is maar de vraag of die kampen de oplossing bieden. Het plan veronderstelt de medewerking van landen als Libië en Marokko. En als migratiestromen zich vervolgens gaan verleggen: Egypte, Algerije. Los van alle ethische problemen die we bij de Turkije-deal al tegenkwamen, hangt daar natuurlijk steeds een prijskaartje aan. Met elke deal wordt Europa ook wat meer chantabel: een deal kan zomaar worden opgezegd.

En dan: wie garandeert de veiligheid in die kampen, en de kwaliteit van de asielprocedure? De Unie kan best elders kampen opzetten, maar daar zullen dezelfde juridische eisen gelden. Wie zorgt daar voor rechtshulp? Waarom zou dat allemaal wel goed gaan in een kamp in Libië, terwijl het in Griekenland maar niet lukt de boel op orde te krijgen? En wordt zo’n kamp niet een enorme trekpleister? De meeste ontheemden zitten immers in de regio. Hoe houd je een kamp in Noord-Afrika eigenlijk toegankelijk zonder er een doelwit voor terroristen van te maken? En hoe voorkom je dat asielzoekers die kampen laten voor wat ze zijn, en toch weer in een gammel bootje de oversteek wagen?

‘Niemand zal blijer zijn dan ik, als bondskanselier Merkel erin slaagt een Europese oplossing voor het vluchtelingenprobleem te vinden’, aldus de Duitse minister Seehofer. Om te vervolgen: ‘Maar – als er op Europees niveau geen oplossing komt, zullen we het op nationaal niveau moeten doen.’ Alles voor een ‘vluchtelingbestendige’ toekomst.

Rick Lawson is hoogleraar Europees recht aan het Europa Instituut, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Universiteit Leiden