De Betuwelijn dendert door

Zonder noodrem

Het kabinet stelde het milieueffect van de Betuwelijn veel te rooskleurig voor, meldde minster Pronk afgelopen week. Dat had onderzoeker Paul Pestman ook al geconcludeerd. En de kamerleden, die trapten er allemaal in.

In 2015, zo voorspelt Paul Pestman in zijn proefschrift In het spoor van de Betuweroute, turen op een mooie nazomerdag de oud-ministers Kroes en Maij-Weggen over de weilanden bij Nieuwkoop. De grote voorvecht sters van de Betuweroute genieten van de stilte, de zwermen laag overvliegende vogels en de lege uitgestrektheid. Ze kijken elkaar aan en moeten een beetje glimlachen: ondanks hun overwinning na een decennium van felle strijd waarin zo goed als alles geoorloofd was zolang die vervloekte Betuweroute er maar zou komen, is Nederland niet het beloofde distributieland geworden. De Betuweroute bestaat al bijna tien jaar, maar het doembeeld waar ze jarenlang in alle denkbare krachttermen voor gewaarschuwd hebben, is uitgekomen: Nederland is het «Jutland van Europa» geworden.

Kroes en Maij-Weggen denken aan wat oud-minister Jorritsma eerder dat jaar tegenover de parlementaire enquêtecommissie verklaarde. «De Betuweroute», zei Jorritsma, «getuigt achteraf gezien wellicht van een denken op een te beperkt schaalniveau en met een te beperkte tijdshorizon.» Een understatement, zo is in 2015 gebleken. Want voordat de eerste trein reed, had Paars eind jaren negentig het idee van «Nederland als mainport van Europa» al verruild voor de vergezichten van de «revolutionaire informatie- en communicatietechnologie». En de toegenomen samenwerking tussen de havens van Antwerpen en Rotterdam maakte de enorme capaciteit van de Betuweroute een beetje overbodig. Te meer daar de binnenvaart aan het eind van de vorige eeuw een volwassen concurrent van het spoor werd. Om nog maar te zwijgen van het almaar schoner en goedkoper wordende wegvervoer. Toch glimlachen Kroes en Maij-Weggen. Want het achtergebleven Jutland, ach, dat is eigenlijk zo gek nog niet.

Na tweehonderd pagina’s beleidswetenschappelijke literatuur permitteert onderzoeker Paul Pestman (1969) zich deze dagdromerij. Vijf jaar lang onderzocht hij boekenkasten vol onderzoeksrapporten, tientallen knipselmappen en een harde schijf vol elektronische documenten. Daarnaast interviewde hij zo'n veertig ingenieurs, wethouders, ambtenaren en actievoerders. En hij vond het nog leuk ook: «De Betuweroute is een unieke casus. Tien jaar lang is erover gediscussieerd, actie gevoerd, gemanipuleerd en gelogen. Er is zo veel om te doen geweest en het heeft zo veel losgemaakt dat het als extreme case de zwakke plekken van de Nederlandse besluitvorming laat zien.» De Betuweroute als röntgenfoto van de hedendaagse besluitvorming rondom grote projecten — een lakmoesproef voor het democratisch gehalte van het Nederlandse landsbestuur.

Milieuminister Pronk zei afgelopen zaterdag: «We waren met zijn allen zó voorstander van de goederenspoorlijn dat we onvoldoende oog hadden voor de juistheid van een aantal bezwaren.» De Tweede-Kamerleden stonden erbij en keken ernaar, voegt Pestman daaraan toe. «De discussie over nut en de noodzaak van de Betuweroute is — op z'n zachtst gezegd — slecht gevoerd», zegt hij. «Op grond van de destijds beschikbare informatie, en al helemaal op grond van de informatie die later beschikbaar kwam, had het besluit nooit genomen mogen worden. De beslissing om de Betuweroute aan te leggen is nooit goed onderbouwd en de Tweede Kamer heeft op cruciale momenten verzaakt.»

De geschiedenis van het grootste bouwproject sinds de Deltawerken begint eind jaren tachtig wanneer er bij een brede coalitie van verschillende economische, maatschappelijke en politieke partijen met zeer uiteenlopende belangen «een heilig geloof» ontstaat in de gedachte dat Nederland de mainport van Europa moet worden, zo zet Pestman in zijn boek uiteen. Zwartgallige toekomstscenario’s raakten in zwang: een economische crisis dreigde, het was erop of eronder: Nederland moest radicaal kiezen om distributieland te worden of «jutlandisering» (de term is van oud-minister Kroes) zou ons ten deel vallen. Tegelijkertijd dreigde het milieu ten onder te gaan. De coalitie ten faveure van de Betuweroute werd derhalve uitgebreid met een van oorsprong natuurlijke vijand van de vervoerslobby: de milieubeweging. Stichting Natuur en Milieu zag aanvankelijk veel goeds in de Betuweroute. Autovervoer was milieuvervuilend, gebruik van het spoor moest aangemoedigd worden. Ook het ministerie van Vrom schaarde zich aan de zijde van de gelovigen. Economie en milieu konden prima samengaan, ze zouden elkaar zelfs versterken. In de woorden van Annemarie Jorritsma: «een echte win-win situatie».

Pestman: «De steun voor het economische argument noem ik niet voor niets ‹heilig geloof›: betrouwbaar cijfermateriaal heeft altijd ontbroken. Een economische prognose is koffiedik kijken en moet daarom altijd terughoudend worden gebruikt. Typerend is dat particuliere onderzoeksbureaus die in opdracht van de voorstanders werkten, zo goed als altijd positiever over de rentabiliteit berichtten dan universitaire onderzoekers die op eigen gelegenheid zich met de discussie bemoeiden. Ook kreeg ‹het imago van Nederland› als economische factor een zware lading, terwijl nooit onderzocht is hoe belangrijk buitenlandse handelspartners ons precies vinden. Er is over de economische noodzaak zo veel discussie geweest dat het kabinet in 1994 heeft gezegd: ‹De Betuweroute komt er en dat is een strategische beslissing.› Op die manier werd de hele discussie afgekapt: hoe het precies zat met cijfermatige onderbouwing, maakte het kabinet niet meer uit.»

Jan Dirk Blaauw, een van de kamerleden die volgens Pestman verzaakten, behandelde het dossier de afgelopen tien jaar voor de VVD. Hij ziet het net iets anders: «Er waren zo veel prognoses dat we op een gegeven moment voor een visie kozen, namelijk dat het goederentransport zal groeien en dat we daarop moeten anticiperen.» Blaauw zegt gelijk te hebben gekregen: «Dit jaar is het record van 28 miljoen ton goederen vervoerd.»

Dan het tweede argument: het milieu. Pronk zei afgelopen week: «Het ging niet om een positief milieueffect, maar om een positief effect met betrekking tot één element van dat milieu: het verplaatsen van vracht van de weg naar het spoor.» Onderzoeker Pestman zegt op zijn beurt: «Niemand van de betrokken partijen gelooft vandaag de dag nog dat de Betuweroute beter voor het milieu is dan een snelweg.» En Jaap Jelle Feenstra, PvdA-kamerlid, zegt desgevraagd: «Milieu omvat meer dan alleen CO2. De Betuwelijn haalt ook vervoer van bestaand spoor af dat nu vaak dwars door steden gaat. Een apart goederenspoor verbetert de leefbaarheid en veiligheid en maakt bovendien ruimte voor meer personentreinen.»

Ook naar de milieueffecten zijn tientallen onderzoeken gedaan. Eentje springt eruit. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) rapporteerde begin jaren negentig «gematigd optimistisch» over het milieurendement van de Betuweroute. Pestman: «In de politieke discussie is die gematigde conclusie opgeblazen. Het ministerie heeft de conclusies uit hun context gehaald en veel positiever voorgesteld dan gerechtvaardigd is. Kamerleden hebben nooit gezegd: geachte minister, wij hebben het rapport er nog eens op nageslagen en wij lezen heel iets anders. Zeer typerend.» De Stichting Duurzame Mobiliteit (SDM), die uit niet meer dan drie, vier «mondige burgers» bestaat, hield het RIVM-rapport nog eens tegen het licht en maakte duidelijk dat zelfs de gematigd positieve conclusies niet deugen. Bovendien bleek dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat het RIVM de verkeerde cijfers had geleverd waardoor de conclusies waarschijnlijk te positief uitvielen. Pestman: «Ik ken geen enkel geval waarin een klein clubje burgers het voor elkaar heeft gekregen om het RIVM, waar zestienhonderd mensen werken, op de knieën te krijgen. Sindsdien is het milieuargument definitief van de baan.» Niet dat het iets uitmaakte. Minister Netelenbos verklaarde simpelweg dat het economisch argument, en daarmee de noodzaak van de Betuweroute, bleef staan.

Wat provincies, gemeenten en actiegroepen ook mochten zeggen, de Betuweroute moest er komen. De vervoerslobby had veel invloed en de positie van de NS, die een kennismonopolie hebben op het gebied van spoorlijnen ontwerpen en aanleggen, was te sterk. Is de Nederlandse democratie wel toegerust om dergelijke veelomvattende beslissingen goed te kunnen nemen? Pestman: «Ik denk het niet. De Betuweroute laat zien dat de manier waarop ons democratisch stelsel is ingericht, met zich meebrengt dat het dergelijke beslissingen moeilijk kan nemen. Er lijkt geen mechanisme te zijn om, vergeef me de beeldspraak, een eenmaal in gang gezette trein te stoppen. Begin jaren negentig, toen de Betuweroute voor het eerst op de politieke agenda kwam, waren de oppositiepartijen VVD en D66 tegenstander. In 1994 kwam Paars I en moesten VVD en D66 er toch aan geloven. Vlak voordat het kabinet zou beslissen, kwam onderzoeksinstituut Nyfer met precies het juiste rapport voor de VVD: de Betuweroute zou economisch rendabel zijn. En dus konden ze zonder al te veel gezichtsverlies overstag gaan. Dichtgetimmerde regeer akkoorden en fractiediscipline zijn voor dit soort beslissingen niet echt bevorderlijk.

De Kamer was op z'n allerzwakst met de commissie-Hermans, die tijdens de kabinetsformatie van 1994 betaalbare alternatieven voor de Betuweroute moest onderzoeken. Het werd een glashelder rapport, waar alle regeringspartijen zich aan committeerden. De strekking was: de Betuweroute zal vanuit economisch en milieuoogpunt alleen rendabel zijn als tegelijkertijd ‹flankerend beleid› wordt uitgevoerd. Het gaat dan met name om heffingen op wegvervoer waardoor de Betuweroute relatief goedkoper wordt om te gebruiken. Een jaar later is er een plan van aanpak, waarin niets concreets staat over heffingen. Het besluit de Betuweroute aan te leggen, wordt niet teruggedraaid. Dat ontstijgt mijn bevattingsvermogen, elke logica ontbreekt. Behalve de logica: wat er ook gebeurt, de Betuweroute moet er komen.»

Daarnaast speelde wat Pestman de «mobilisatieparadox» noemt, waarbij «mobilisatie» staat voor de mogelijkheden om invloed uit te oefenen. Pestman: «Onze samenleving bestaat uit zo veel hoogopgeleide, kritische burgers, en de afstand tussen gemeenten en provincie enerzijds en het rijk anderzijds is zo groot geworden, dat de rijksoverheid niet meer de macht heeft om te zeggen: dit is het beste voor ons land en zo doen we het. Telkens werden nieuwe feiten, omstandigheden en argumenten geproduceerd. Tegelijkertijd pareerde de rijksoverheid de tegenstand door het oorspronkelijke plan feller te verdedigen. De overheid groef zich in, waardoor de politieke geloofwaardigheid steeds meer in het geding kwam. De paradox is deze: hoe meer tegenwicht er kwam, des te kleiner de kans werd dat het beleid aangepast zou worden. Bij de Betuweroute werd het afbrokkelen van het centraal gezag zichtbaarder dan ooit.»

De kakofonie van elkaar tegensprekende onderzoeksresultaten vertroebelde de besluitvorming over de Betuweroute aanzienlijk. Pestman stelt daarom voor om verschillende belangengroepen deel te laten nemen aan een gezamenlijke onderzoeksfase. Een soort poldermodel in onderzoeksland. Pestman: «De principiële afweging over nut en noodzaak moet nog steeds door de landelijke politiek gemaakt worden, maar in ieder geval is er dan overeenstemming over de cijfers. Ondertussen moet het rijk, en dus de Haagse politiek, zich niet meer bemoeien met de inpassing — wel of geen tunnels of geluidsschermen — van dergelijke projecten. Als je constateert dat de Tweede Kamer door regeerakkoorden, door de kwaliteit van de Tweede-Kamerleden, door de afstand tussen burger en rijk niet in staat is om dit soort belangen op een goede manier tegen elkaar af te wegen, dan moet je de democratie op een andere manier organiseren. Dan moet je een deel naar burgers, lagere overheden en maatschappelijke groeperingen overhevelen.

De Tweede Kamer heeft op cruciale momenten niet thuis gegeven. Zie het onvermogen om de echte vragen, over economie en milieu, aan de orde te stellen. Zie hoe de Kamer nalaat het noodzakelijke flankerend beleid van de grond te krijgen. Zie hoe de Kamer onderzoeksrapporten niet weet te interpreteren. Zie hoe de politiek tekortschiet. Kortom: zie de Betuweroute.»